海南省人大常委会法制工作委员会关于2025年备案审查工作情况的报告

海南省人大常委会法制工作委员会

关于2025年备案审查工作情况的报告

海南省人民代表大会常务委员会：

一年来，法制工作委员会在省人大常委会的领导下，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，全面贯彻党的二十大和二十届历次全会精神、习近平总书记关于海南工作的系列重要讲话和指示批示精神，贯彻落实全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定，认真履行宪法法律赋予的备案审查职责，持续加大对市县备案审查工作的指导力度，首次组织开展规范性文件专项审查工作，深入推进备案审查理论研究和制度能力建设，不断开创全省人大备案审查工作新局面。

一、不断强化备案工作，促使报备规范有序

（一）督促严格履行报备义务。根据海南省各级人大常委会规范性文件备案审查条例的规定，省政府规章及省政府和省政府办公厅规范性文件、设区的市政府规章、省监委、省高院和省检察院规范性文件以及各市县人大及其常委会规范性文件应当在公布后三十日内按照规定程序报省人大常委会备案。一年来，共接收报备规范性文件51件，其中，省政府规章9件，设区的市政府规章2件，省政府规范性文件12件，省政府办公厅规范性文件16件，省监委规范性文件1件，省高院规范性文件6件，省检察院规范性文件4件，市县人大及其常委会规范性文件1件。总体上看，报备机关能够严格依照法律法规规定，及时、规范履行报备法定义务，自觉接受监督。

（二）强化备案文件形式审查。根据海南省各级人大常委会规范性文件备案审查条例的规定，法制工作委员会对报送备案的规范性文件开展形式审查，重点审查报备时限、文件格式、材料完整性等要素，对符合报备形式要求的规范性文件予以登记。形式审查通过后，及时开展实质审查，并按照文件涉及领域分送相关专工委同步审查。经形式审查和逐件比对，发现个别文件存在报备材料不齐全、文件类别错误、集中报备等问题，以及个别报备单位存在文件漏报的问题，法制工作委员会采取电子提醒、电话沟通等方式，督促报备机关及时补充报送或者重新报送，实现备案审查工作运行规范、有序。

二、深入开展依职权、依申请审查，履行法定监督职责

（一）开展依职权审查工作。按照有备必审的原则，法制工作委员会对制定机关报送备案的51件规范性文件依职权开展审查，特别加强对涉及行政许可、行政处罚和行政强制等内容的审查，重点关注涉及市场准入、生态环保、民生保障等领域的规范性文件，经审查发现不合法、不适当的问题时，及时依法督促制定机关纠正。重点对其中可能存在问题的7件规范性文件进行了深入研究论证，确定1件规范性文件存在不合法问题，1件存在明显不适当问题。

（二）开展依申请审查工作。法制工作委员会高度重视公民提出的审查建议，不断优化线上提交审查建议渠道，全年收到审查建议共5件，主要涉及行政复议、公路养护市场化改革、生育津贴、乡镇政府行政处罚权、森林公安行政处罚权等方面。对其中3件属于省人大常委会审查范围的审查建议，依法予以登记和分发审查，并与有关方面进行充分沟通，加强调研论证，提出审查意见、反馈建议提出人。对2件不属于省人大常委会审查范围的，移送有权机关研究处理并告知建议提出人。

三、首次组织专项审查，有效发挥备案审查制度刚性

为深入贯彻落实党中央和全国人大常委会关于完善备案审查制度的决策部署以及省委关于加强备案审查工作的要求，法制工作委员会组织各市县人大常委会就本级及下级政府及其部门制定的涉及禁止销售燃放烟花爆竹的规范性文件开展了专项审查，这是省人大常委会首次组织开展的规范性文件专项审查工作。共审查了40件文件，其中市县政府或其办公室制定的文件27件，政府部门文件5件，乡镇政府文件8件。

经审查发现，一些市县涉及禁止销售燃放烟花爆竹的规范性文件在不同程度上存在不合法或者明显不适当等问题：一是制定主体违法。有的县政府越权将本级政府划定禁燃区域的权力授权给乡镇人民政府或其他部门实施；有的乡镇政府自发制定通告，违法划定辖区内的禁燃区；有的县政府办公室或其他部门越权印发划定禁燃区域、时间、种类的通告，未明确该文件是否经过政府常委会会议审议或经县政府同意。二是制定机关未将文件报送备案。属于应向本级人大常委会报备的涉及禁止燃放烟花爆竹的27件文件中，4件超期报备，15件未报备。三是有的市县全面禁止销售、燃放烟花爆竹，与上位法规定不一致。四是有的规范性文件不适当限制烟花爆竹购买者的年龄和地域，以18岁为购买资格分界线并禁止“禁燃区域外的居民”购买烟花爆竹。

在组织专项审查的过程中，法制工作委员会对禁燃禁售烟花爆竹相关规范性文件逐件进行了深入研究，并加强与市县人大沟通联系，指导其开展纠错工作。对仍然生效的规范性文件，督促制定机关进行修改；对已经失效的规范性文件，提醒制定机关今后制定规范性文件时避免出现同样的问题。要求市县人大全面总结本次专项审查工作经验，认真把关涉及公民、法人和其他组织的权利义务的规范性文件的制定、修改和废止工作，推动不合法、不适当的规范性文件得到及时纠正。

四、坚持有错必纠，责成制定机关立行立改

经审查，发现规范性文件存在不合法或者明显不适当问题的，法制工作委员会督促和推动有关制定机关及时予以修改。

（一）督促纠正有关规章设定行政处罚与上位法不一致的问题。有的规章规定，潜水经营者应当建立健全突发事件处置机制、定期组织开展应急救援演练、配合有关部门开展安全检查，同时对违反上述规定的行为设置了行政处罚。法制工作委员会经审查认为，该规章针对上述违法行为设定的行政处罚，存在与安全生产法规定的种类、幅度不一致的问题，应当予以纠正。经沟通，制定机关同意对相关规定尽快作出修改。

（二）督促纠正有关司法规范性文件规定受到行政处罚的专家将被调整出库的问题。有的司法规范性文件规定，相关专家库的入库专家受到行政处罚的，应当被调整出库。法制工作委员会经审查认为，应当合理区分所受行政处罚的事由和种类，不应一刀切，相关规定明显不适当，应当予以纠正。经沟通，制定机关同意对相关规定尽快作出修改。

（三）督促纠正有关规范性文件划定学生安全管理区域标准违反上位法的问题。在研究办理代表建议时，发现有的规范性文件规定，学校周边二百米内划定为学生安全管理区域，新设立娱乐场所与学校两个距离最近的出入口之间的步行距离不得少于二百米。法制工作委员会经审查认为，该规定与《海南省未成年人保护和预防犯罪规定》关于“学校、幼儿园周边直线延伸二百米范围内不得设置营业性娱乐场所、酒吧等不适宜未成年人活动的场所”的规定执行标准不统一，应当予以纠正。经沟通，制定机关同意对相关规定尽快作出修改。

五、认真开展法规清理，维护国家法治统一

（一）根据清理结果，对明显滞后不适合继续适用的地方性法规修改、废止。贯彻落实全国人大常委会的清理要求，法制工作委员会加强督促和统筹，与有关部门反复沟通协调、达成一致，确保按时完成法规修改、废止工作。经清理，需要修改、废止的32件省级地方性法规中，31件已于2025年完成修改、废止，余下1件关于《海南省海洋环境保护规定》的修改已经省人大常委会会议初次审议，拟提请本次省人大常委会会议二次审议；2件设区的市地方性法规均已完成修改、废止工作；1件自治条例和3件单行条例的修改、废止已提请今年年初召开的自治县人民代表大会审议通过，拟提请本次省人大常委会会议审查批准。

（二）组织开展民营经济促进法涉及地方性法规集中清理工作。贯彻落实全国人大常委会的清理要求，经全面清理，涉及需要修改、废止的地方性法规共3件，其中建议修改省级地方性法规2件、废止设区的市地方性法规1件。《海南省河道采砂管理规定》和《海南省农业机械管理条例》的部分规定违反了民营经济促进法有关不得妨碍全国统一市场、应当规范设定行政处罚的立法精神，对此2件法规的修改决定已于2025年11月经省人大常委会会议审议通过。1件设区的市地方性法规的废止，已于2025年9月经省人大常委会会议审议批准。

六、加强对市县备案审查工作指导，提升工作质效

（一）开展备案审查业务指导。法制工作委员会督促市县严格落实年度备案审查工作情况报告制度，实现全省各级人大年度报告制度全覆盖，报告质量明显提高，备案审查工作实效显著提升。一年来，全省各市县人大常委会收到报备的规范性文件共145件，经审查发现有17件规范性文件存在不合法、不适当问题，主要是设定行政处罚、禁燃禁售烟花爆竹、农村饮水安全、旅游者义务、物业管理等方面的规范性文件，此外还有文件立法依据失效，表述不规范等问题，均依法督促制定机关纠正。

（二）发挥基层立法联系点作用。法制工作委员会注重发挥基层立法联系点作为践行全过程人民民主重要平台的作用，将备案审查工作与基层立法联系点建设紧密融合，建立与联系点所在市县人大常态化沟通联系机制，深入基层了解规范性文件实施情况和存在的问题，广泛收集基层群众的意见建议，提升备案审查民主含量和质量。推动备案审查工作与代表工作融合开展。有的市县人大常委会依托人大代表联络站，组织人大代表、法律专家、基层群众参与文件审查座谈会，提升备案审查工作的民主性和透明度。

（三）加强经验总结和工作交流。法制工作委员会深入调研，对市县人大在开展规范性文件备案、审查、处理等工作中提出的问题及时答疑解惑，组织开展工作经验总结和案例交流。收集梳理陵水、白沙等县人大常委会备案审查典型案例12件，深入剖析审查过程中的难点与突破点，总结可复制经验，促进全省备案审查工作向好发展。

（四）组织开展备案审查工作培训。举办培训班，邀请国内具有丰富实践经验的专家就如何做好备案审查工作开展专题辅导，各市县人大常委会、基层立法联系点的同志参加了培训。学员们就规范性文件备案审查工作的理论与实践进行了沟通交流，促进基层备案审查工作者不断提高业务水平。

七、促进信息平台和文件库升级，强化数字赋能

（一）持续优化升级备案审查信息平台。建立健全海南省人大常委会规范性文件备案审查信息平台是加强备案审查能力建设的重要抓手，也是提高备案审查工作效率的重要手段，备案审查信息平台自开通以来持续平稳运行。法制工作委员会建立备案审查工作群，保持与报备机关沟通交流，督促各报备机关及时通过平台向省人大常委会报备。积极配合海南智慧人大项目对平台开展升级改造，在报备环节增加规范性文件起草和修改情况说明等相应模块；优化报备流程，增加系统文件一键上传功能；收集全省各级备案审查主体使用平台的意见并组织研究处理。

（二）推动完善法规政策文件库建设。对标全国人大建设省级规范性文件数据库的要求，组织各相关单位研究并提出海南自由贸易港法规政策文件库功能升级需求，推动将需求列入“海易办”项目二期建设。一是建立健全文件库相关制度，印发工作方案，明确文件入库机制、文件制发机关的责任等方面规定。二是统筹协调管理文件库文件上传和信息更新工作。社会公众可以从海南人大网站首页点击链接进入文件库查询、下载法规规章规范性文件。截至目前，文件库共收录全省各级人大、政府及其部门、监委、法院和检察院文件6400余件。

八、扎实推动理论研究，落实完善制度机制

（一）组织开展相关理论研究。注重备案审查实务与理论研究融合，充分发挥省规范性文件备案审查研究中心作用，组织开展规范性文件备案审查范围、备案审查合法性标准和备案审查合理性标准等方面课题研究，形成规范性文件备案审查合法性标准研究等三份备案审查领域专项研究报告，推动理论研究成果转化和实践应用，为备案审查工作提供坚实理论支撑。

（二）健全备案审查流程制度。组织实施海南省各级人大常委会规范性文件备案审查条例，结合工作实际，研究制定规范性文件备案审查操作指南和规范性文件审查要点一览表，明确备案材料接收、形式审查、实质审查、意见处理、归档管理等各环节操作规范和时限要求，以具体的示例对审查标准进行细化说明，推动解决流程不规范和尺度不一致的问题，为提升全省各级人大常委会规范性文件备案审查质效提供明确的工作指引。

九、2026年工作安排

（一）完善备案审查制度机制。持续贯彻落实全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定和海南省各级人大常委会规范性文件备案审查条例，坚持有件必备、有备必审、有错必纠原则，持续推动省人大和省委、一府一委两院等备案审查相关工作机构衔接联动机制落地见效，深入推进备案审查工作。

（二）聚焦关键领域抓备案审查。重点围绕党中央、省委重大决策部署和海南自由贸易港更高水平对外开放实践需求，加强重点领域、新兴领域、涉外领域等领域规范性文件合法合规性的审查和集中清理，在海南自由贸易港封关运作开局之年，充分运用备案审查制度筑牢法治防线。

（三）开展地方性法规清理工作。根据全国人民代表大会批准的全国人大常委会关于法律清理工作情况和有关法律和决定处理意见的报告和新通过的生态环境法典等法律，对地方性法规逐一清理，废止与上位法抵触、不符合全国人大常委会清理要求的法规，修改不衔接、不适应上位法的条款。健全动态清理与备案审查机制，及时公开清理结果，保障生态环境法典等法律落地实施，维护国家法治统一。

（四）加强数字赋能备案审查。以数字赋能为核心，持续推进备案审查工作信息化建设，完善备案审查信息平台与海南自由贸易港法规政策文件库优化升级，运用数字化手段提升审查精准度与办理效率，以科技赋能备案审查全流程，为备案审查工作提质增效筑牢坚实数字保障。

（五）加大对市县指导力度。深化上下联动，推动市县健全机构、配强人员、规范流程，完善年度备案审查工作情况报告制度，细化报告内容、强化结果运用。通过线上线下培训、案例交流等多种形式，促进各市县备案审查工作均衡发展。支持市县人大探索开展乡镇（街道）规范性文件备案审查工作，将备案审查工作深度推向基层。

                    海南省人大常委会法制工作委员会

                           2026年3月23日