做到“三个到位” 强化个案监督

    近年来，我市人大常委会认真贯彻党的十五大及全国人大有关加强人大监督工作的精神，在组织实施《海南省各级人民代表大会常务委员会监督条例》中，把个案监督工作摆上了人大工作的议事日程，进行了积极的探索。在个案监督中，我们始终坚持“事后监督”和集体行使职权的原则，注意监督案件的选择，突出典型，抓住重点，采取多种监督形式，促进“一府两院”的行政执法、司法审判、检察工作，为我市的经济发展、社会稳定起到了积极的作用。一年多来，我市人大常委会从人民群众申诉控告的 21 宗案件中筛选出 6 件进行监督，其中，行政执法机关违法案件 3 件在较短的时间得到了解决，司法机关执法不公的案件 2 件已按照审判监督程序进行了改判， 1 件正在办理中。我们的做法和体会是：

      一、抓思想认识到位，树立敢于监督的信心

     我市人大常委会对实施个案监督是经历了一个从不认识到认识，从浮浅认识到深度认识的过程。起初，部分人大常委会委员认为，人大及其常委会对“一府两院”进行宏观监督还可以，但对具体事情或案件进行监督，由于政策性、法律性、专业性很强，情况复杂难度较大。因此产生思想障碍，怕得罪人，影响工作关系，担心一旦监督不准，就会招来种种非议等等。因此，使人大及其常委会的监督工作曾经处于被动地位，不监督怕失职，多监督怕越权，监督力度不够怕被认为是搞形式、走过场，对法律赋予人大的监督职能缺乏深刻地理解和认识。自市十届人大常委会特别是十一届人大常委会成立以来，常委会主任会议就如何对“一府两院”进行监督，特别是个案监督问题提到工作议事日程上来，组织驻会委员学习宪法和有关监督工作的法律法规，提高大家对监督“一府两院”工作重要意义的认识，增强监督意识。省人大常委会去年通过的《海南省各级人民代表大会常务委员会监督条例》颁布后，市人大常委会及时召开了乡镇人大主席参加的第十一届人民代表大会常务委员会第一次扩大会议，认真学习了宪法和监督条例，引导大家围绕监督什么和如何监督的问题展开了讨论。为了进一步加深对条例的理解，我们还邀请省人大原法规室主任阮伟昕同志到我市作辅导报告，有全市副科级以上干部 300 多人听取了报告。通过学习和辅导，使我市各级领导干部对人大监督工作的法律依据和重要性有了新的认识，特别是市人大常委会组成人员体会更深，一致认为，人大及其常委会实行个案监督是有法律依据的。前几年，我市人大及其常委会还没有充分行使好宪法和法律赋予的监督职权，对“两院”的监督更是人大工作的薄弱环节。目前，在行政执法和司法活动中不同程度地存在着徇私枉法、以权代法的问题，谁去监督，如何去监督，显然作为实施监督的主体 ―― 人大及其常委会是责无旁贷的。人大实施个案监督是依法履行监督职权，是推进依法治国进程的新举措，是人民群众的迫切要求。思想认识提高了，从而增强了敢于监督的信心。

     认识统一后，为了增强个案监督的准确性，提高监督工作水平，市人大常委会采取了两项措施：一是把从事法律工作多年的原检察院检察长现任市人大常委会副主任符史逢同志分管监督工作，同时又把具有三级律师资格的原市司法局局长现任市人大办公室副秘书长的符树鑫同志具体负责抓此项工作。从而为加强监督工作充实了骨干力量；二是为进一步提高人大常委会机关工作人员的法律水平和业务素质，建立起每月进行一次法制讲座的学习制度。这样，为全面展开个案监督工作，提高监督工作整体水平打下良好的基础。

       二、抓监督工作到位，提高个案监督的实效

     在监督工作实践中，我们深深体会到，有作为才能有权威，积极行使权力才能实现权力。那么，这种权力的实现取决于监督工作是否到位。抓监督工作到位必须遵循一条原则，突出重点，选准监督案件，注重监督手段。

     人大及其常委会监督的显著特点是集体行使职权，即监督意向的确定，监督行为的实施，监督结果的形成，都要按照法律程序，经过集体审议，通过会议表决来决定。代表和常委会组成人员个人视察、调查、检查只是为行使监督权提供依据，不能直接处理问题，任何处理决定都要由人大及其常委会集体作出，而不能成为代表或委员的个人行为。实践证明在个案监督时，只有始终遵循集体行使职权，才能体现监督的刚性和强化监督力度，监督才能真正到位。

     个案监督是对具体案件进行监督，但不能认为就是要大包大揽，案案监督。实践告诉我们，监督力度的大小，监督工作是否到位，不在于过问了多少案件，而在于是否突出重点，选准监督案件。那么，如何选准监督案件呢？我们主要采取“三级过虑”的办法来选定：一是先由人大常委会办公室具体负责此项工作的同志从人民群众来信来访、代表视察、调查、执法检查、司法评议中，筛选出明显违法的典型案件，提出需要监督理由的书面意见送分管此项工作的副主任审查；二是分管副主任审查认为此案需要监督的理由成立，签署意见送人大常委会主任审核；三是分管的副主任将该案实施监督的理由和意见在主任会议上汇报，经主任会议审定后再由分管的副主任具体组织实施。例如： 1997 年 6 月 20 日，文昌市安达制罐有限公司（下称安达公司）与海南文昌市梅林乳品有限公司（下称梅林公司）购销合同纠纷案。合同约定，由安达公司按梅林公司提供的样本和质量标准，每年提供不少于 400 万只炼乳空罐。截止 1998 年 9 月 7 日止，安达公司依约向梅林公司提供炼乳空罐 500 多万只，梅林公司依约付清了货款。 1998 年 8 月，梅林公司发现安达公司提供的炼乳空罐不符合合同约定的质量标准，便向安达公司提出降价，被安达公司拒绝，梅林公司为此而被迫暂停生产。安达公司于同年 9 月 7 日向市法院起诉，请求追究梅林公司违约责任。市法院于同年 12 月 4 日作出被告梅林公司违约应支付 100 万元违约金给原告安达公司的判决。对此，梅林公司不服，便向市人大常委会申诉，并提供了有关证明材料。市人大立即召开主任会议，一致认为，合同约定一年内梅林公司接受安达公司炼乳空罐不少于 400 万只，从 1997 年 6 月 20 日起至 1998 年 9 月 7 日止的一年零 78 天时间内，梅林公司已接收了安达公司炼乳空罐 500 多万只，证明梅林公司在合同的第二年头 78 天内已接收安达公司提供的炼乳空罐 100 多万只，没有违反合同约定。法院认定梅林公司违约显然事实不清，证据不足，判决不公。于是，市人大常委会主任会议决定以质询的方式进行监督。市法院接受质询后，主持双方调解时，安达公司同意梅林公司不承担 100 万元的违约责任，同时双方一致同意修改原合同后继续履行。

       三、抓监督手段到位，扩大监督的社会效果

     人大及其常委会实施个案监督的全过程应包括监督前确定监督意向，监督中组织实施监督行为，监督后跟踪督办三个阶段。这三者一环扣一环，密切相关，缺一不可。如果监督手段不到位，监督意向、监督行为再好，也难以达到监督目的。我们是怎样运用监督手段的呢？凡是经人大及其常委会作出的建议、决定、决议或下达《法律监督书》的案件，主要采取三种方式：一是适时听取专门汇报，即在限定期限内选择适当时机安排承办单位汇报办理情况，掌握办理进度。二是开展专案视察。即由人大专门委员会或常委会组织有关代表深入承办单位督促办理。三是对顶着不办的则采取质询等刚性手段。 1999 年 6 月，文昌市水产技术服务中心向市人大常委会提出申诉称：原告潘兴五诉被告海南省水产养殖公司、海南省水产养殖公司龙楼育苗场货款纠纷一案在执行时，我中心才获悉市法院依照判决和裁定查封并准备拍卖属于我中心所有的座落于文昌市龙楼镇淇水湾水产养殖种苗场，偿还潘兴五 1212749 元的个人债务，严重侵犯了我中心的合法权益，并请求市人大常委会对该案实施监督。市人大常委会召开主任会议，专门听取了市法院负责人对该案的情况汇报，并组织人员进行了调卷审查。在 1982 年海南区水产养殖公司与文昌县水产局（现为文昌市水产技术服务中心）所签订的联营协议，其联营项目为“海南区文昌水产养殖种苗场”。协议规定该场实行独立核算，自负盈亏，但又未经工商登记注册，其联营协议也没有履行。而海南省水产养殖公司龙楼育苗场是在海南建省后未经工商注册设立的，系海南省水产养殖公司的下属单位，并在 1994 年至 1995 年间经营中，拖欠原告潘兴五货款 1212749 元。市法院在该案审理期间，将海南区水产养殖公司与文昌县水产局联营的“海南区文昌水产养殖种苗场”的 39 亩土地及附着物予以查封拍卖，违反了程序法及实体法的有关规定，符合法定再审条件。经提交常委会会议研究后，建议法院对该案重新进行调查，并将办理结果书面向市人大常委会报告。但是，市法院没有在限期内报告办理情况。于是，市人大常委会主任会议决定以质询的方式要求市法院将该案提交审判委员会讨论决定，市法院接受了意见，并按法定程序对该案进行再审和中止原判决的执行。

     我市人大常委会在实施个案监督中，虽然做了一些工作，也取得了一定的成绩，但毕竟时间不长，经验不足。我们决心在省人大常委会的具体指导下，进一步改进和加强监督工作，完善监督机制，增强监督的实效。