经济特区授权立法若干问题探讨

一、经济特区授权立法的地位及其概况

（一）经济特区授权立法在我国现行立法体制中的地位。作为国家政治制度的重要组成部分，立法体制主要由立法权限的划分、立法机关的设置、立法权力的行使以及立法权力的制衡等制度构成，其性质直接取决于国体，而其具体表现形式则与国家的结构形式、政权组织形式、历史传统、经济文化发展水平等因素密切联系。我国是一个统一的、多民族的、单一制的社会主义国家，实行议行合一的人民代表大会制度。因此，我国现行立法体制具有一元性。同时， 1982年宪法确立了以立法集权为主导的分权模式，即在中央统一行使立法权的前提下，适当赋予地方以一定的立法职权。 目前，我国已经形成了由国家法律立法、行政法规立法、地方性法规立法、自治条例和单行条例立法、规章立法以及授权立法、特别行政区立法所构成的“一元多层次”的立法体制。根据受权主体的不同，授权立法可以分为国务院授权立法与经济特区授权立法。其中，经济特区授权立法是指经济特区 基于全国人大的专门授权， 根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，并在经济特区实施 。 经济特区授权立法在我国现行立法体制中居于十分重要的地位，具体表现在以下五个方面：

第一，授权主体的权力至上性。根据《立法法》第 65条的规定，全国人大是特区立法权的唯一授权主体。在我国国家机构体系中，全国人大居于首要的、至高无上的地位，其他任何国家机关都不能超越于全国人大之上，也不能与之相并列。作为最高国家权力机关，全国人大是国家权力的最高体现者，行使国家的制宪权和立法权。我国不实行西方的三权分立制度，而且宪法赋予全国人大行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”的权力，因此，全国人大的权力是无限的和不受制约的。授权主体的权力至上性是经济特区授权立法在我国现行立法体制中处于重要地位的外在决定因素。

第二，受权主体的结构特殊性。作为特区立法权的受权主体，经济特区是在中国社会发展的特定历史阶段所出现的一种新型的国家结构模式，是在邓小平理论指导下建设中国特色社会主义的重要成果，是江泽民同志“三个代表”重要思想的真实践行。在坚持社会主义基本制度的前提下，经济特区率先进行改革，“在由过去的计划经济向社会主义市场经济转变的历史进程中发挥了重要的试验场作用，在实行对外开放的历史进程中发挥了重要的窗口和基地作用，在我国各地区共同发展的历史进程中发挥了重要的示范、辐射和带动作用，在完成祖国统一大业的历史进程中对香港、澳门的顺利回归并保持繁荣稳定发挥了重要的促进作用。”期间，特区授权立法对于经济特区的发展发挥了巨大的推动作用。经济特区这一受权主体的结构特殊性是特区授权立法在现行立法体制中所处重要地位的内在决定因素。

第三，授权立法的效力上位性。从法理上看，经济特区授权立法实质上是最高国家权力机关向经济特区让渡部分国家立法权，是全国人大立法权的逻辑衍生，因而超越了一般地方立法的范畴，具备了国家法律的基本特征，应当属于普通地方性法规的上位法 ,并且可以突破行政法规的非原则性规定。实践中，根据《立法法》第81条的规定，经济特区法规依据全国人大授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用该变通规定。因此，特区法规可以被视为在经济特区施行的特别法，当与其他法律渊源发生冲突的时候，只要符合宪法的规定和法律、行政法规的基本原则，就应当优先适用特区法规。经济特区授权立法的效力上位性是其在我国现行立法体制中所处重要地位的最直观体现。

第四，授权立法的功能多元性。根据《立法法》和全国人大授权决定的有关规定，经济特区授权立法包括三个方面的立法权，即对于国家尚未制定法律、行政法规的事项（专属立法事项除外）享有先行立法权；根据全国人大的授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定并在本经济特区适用该规定的变通立法权；为保障宪法、法律、行政法规在本经济特区实施的执行立法权。因此，特区立法权具有创新性、先行性、试验性、保障性和拓展性，其功能呈现多元化特征。而一般地方性立法（自治地区立法除外）虽然享有先行立法权，但当国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的部分归于无效，对于已有法律、行政法规明确规定的事项则不能变通立法。功能多元性是授权立法与一般地方性法规相区别的重要特征，是特区法规能够适应经济特区的实际情况、促进经济特区经济发展和社会进步的重要保障。经济特区授权立法因此成为我国现行立法体制中最具活力和最富创新力的组成部分。

第五，授权立法的方式时代性。在当今全球化时代，最高国家权力机关以授权形式向地方让渡部分国家立法权是各国立法体制发展的一个总趋势。这不仅能够较好地解决中央集权与地方分权之间的矛盾，而且还可以通过给予地方更多的自主权，逐步强化地方的立法职权，从而进一步调动地方的积极性，增强地方发展的活力。江泽民同志曾经指出：“我们一定要从我国的国情出发，按照社会主义市场经济发展规律，努力建立和健全能够有效引导和规范经济活动，维护经济秩序，保障国家对经济运行的宏观调控和管理的法制体系。”经济特区授权立法方式既符合世界立法体制发展潮流，也回应我国建立与社会主义市场经济体制相适应的完备的社会主义法制体系的迫切要求，因而具有鲜明的时代特征。授权立法的方式时代性是我国立法体制与时俱进、开拓创新的具体表现，从而在我国完善现行立法体制中发挥着重要作用。

（二）经济特区授权立法概况。在授权立法实践中，海南、厦门、汕头、珠海四个经济特区分别由七届全国人大一次会议、八届全国人大二次会议和八届全国人大四次会议通过的决议或决定授予特区立法权。而深圳经济特区立法权是由 全国人大常委会授予的，其 依据是七届全国人大二次会议《关于国务院提请审议授权深圳市制定深圳经济特区法规和规章的议案的决定》。因此，从根本上说，我国现有的五个经济特区立法权均源自全国人大的授权。此外， 五届全国人大常委会还授权广东省、福建省人大及其常委会制定经济特区的各项单行经济法规。 各经济特区运用特区立法权制定了一系列特区法规，为经济特区经济发展和社会进步创造了良好的法制环境。以深圳经济特区为例，截至 2002年6月30日，深圳市人大及其常委会共制定了185项特区法规，其中，约1/3是在国家相关法律法规尚未制定的情况下，借鉴香港及国外有益经验先行先试的；1/3是根据特区经济发展和改革开放的需要，根据法律、行政法规的基本原则，对国家法律、行政法规进行必要变通、补充和细化的；还有1/3则属于为加强行政法制、环境保护、城市管理以及精神文明建设需要而制定的。从而初步形成了适应深圳经济特区社会和经济发展以及城市管理所需要的，与国家法律体系和广东省法规相配套的，与国际惯例相衔接的特区法规框架。

在深圳经济特区建立 20周年庆祝大会上，江泽民同志明确指出：“发展经济特区，是建设中国特色社会主义事业的重要组成部分，将贯穿于我国改革开放和现代化建设的全过程。”他要求经济特区要继续当好改革开放和现代化建设的排头兵，继续争当建设中国特色社会主义的示范地区，继续充分发挥技术的窗口、管理的窗口、知识的窗口和对外政策的窗口的作用，努力形成和发展经济特区的中国特色、中国风格、中国气派。在经济特区角色转换的关键时刻，江泽民同志发表的上述讲话极大地鼓舞了经济特区战胜困难的勇气，指明了经济特区的发展方向，并掀起了对特区授权立法研究的新高潮，各经济特区之间就特区立法权的内涵研究与具体运用问题进行的考察与交流明显增多。例如，2000年9月厦门市人大组团赴深圳、珠海两市进行立法考察，分别与两市人大就用好用足特区立法权相互交流经验。又如，海南省人大常委会将“运用特区立法权营造发展优势”确定为2003年度海南省人大首要调研课题，将召开“经济特区授权立法的理论与实践”研讨会，并倡议设立“经济特区授权立法联席会”。这些举措必将有力地促进对特区授权立法理论的进一步认识，进而推动特区授权立法实践的进一步深化。

二、特区法规与国家法律、行政法规、部门规章的关系

（一）特区法规与国家法律、行政法规的关系。所谓国家法律，是指最高国家权力机关及其常设机关所制定的规范性法律文件。根据制定机关和调整对象的不同，国家法律可以分为基本法律和一般法律。其中，基本法律是指由全国人大制定和修改的、规定和调整国家和社会生活中某一方面具有根本性、全面性关系的法律，而一般法律是指由全国人大常委会制定和修改的、规定和调整由基本法律调整以外的国家和社会生活中某一方面关系的法律。此外，全国人大及其常委会就特定问题所作出的规范性决议或决定，也属于法的渊源，与国家法律具有同等地位和相应效力。国家法律制定权是由宪法和全国人民代表大会组织法所规定的，效力等级仅次于制宪权和修宪权，是部分国家机关权力的渊源所在。特区法规制定权就是全国人大及其常委会以决议或者决定的形式所授予的，属于国家法律制定权的派生权力。特区法规实质上是法律的特殊表现形式，必须符合法律的基本原则，不能违背法律的基本精神。因此，经济特区法规应当报全国人大常委会备案，接受合宪性与合法性审查。另一方面，特区法规并不只是法律在经济特区实施的细则化、具体化，而是在遵循宪法规定以及法律和行政法规的基本原则的前提下，根据经济特区的具体情况和实际需要所制定的。这就意味着特区法规不仅在尚未制定法律的某些领域可以先行一步，填补立法空白，为最高国家权力机关制定法律提供有益探索和立法经验，而且还可以对法律的具体规定进行变通性立法，并在本经济特区优先适用，从而使特区法规更加符合经济特区的实际情况和发展需要，以实现经济特区授权立法的宗旨。与法律规定发生冲突时，特区法规并不当然无效。因为，根据《立法法》第 86条的规定，根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。

所谓行政法规，是指国务院为管理和领导国家各项行政工作，根据宪法和法律，并且按照法定程序制定的各类法规的总称。行政法规的效力等级低于宪法、法律而高于一般地方性法规，属于中央政府立法的范畴。国家和社会生活中的政治、经济、文化、教育、科技、体育以及其他方面的社会关系和事项，只要不是专属立法权范畴的，都属于行政法规的规范领域。因此，特区法规在立法范围上包容于行政法规。从法理上看，特区法规具有法律的基本特征，可以称之为“准法律”，在效力位阶上理应居于行政法规之前，不受行政法规的制约。但是，特区法规不仅具有地方性法规的外在表现形式，而且特区授权决定规定特区法规应当遵循行政法规的基本原则，并应当向国务院备案，《立法法》对此也予以确认。这说明特区法规并没有被授权机关赋予完全意义上的国家法律效力，特区法规仍然属于行政法规的下位法，遵循法律和行政法规的基本原则是行使特区立法权的根本前提。另一方面，授权决定又赋予特区立法权以变通执行行政法规的权力，即 根据本特区的具体情况和实际需要，经济特区 在经济法规、文化法规以及其他法规上可以有所创新，而不必拘泥于行政法规中针对具体事项所作的规定。

可见，特区法规与国家法律、行政法规之间存在着基本原则的一致性与具体制度的突破性相结合的对立统一关系。正确认识与恰当处理这对矛盾是根据授权充分行使特区立法权的前提条件，也是特区授权立法这个创新机制最终获得成功的关键所在。

（二）特区法规与部门规章的关系。所谓部门规章，是指国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职权的直属机构根据法律、行政法规和国务院的决定、命令在本部门的权限范围内按照法定程序所制定的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件。根据《立法法》的规定，地方性法规与部门规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致、不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决。由此可见，当地方性法规与部门规章之间发生效力冲突时，《立法法》倾向于优先适用地方性法规。在特区立法授权决定中，授权主体并没有界定特区法规与规章之间的关系，全国人大及其常委会制定的法律、发布的其他决定、决议等也没有对此作出说明，但是，从法理上看，特区法规兼具法律的内在特征和地方性法规的外在特征，显然不受部门规章的约束。此外，根据特区法规的效力上位性原理，当特区法规与部门规章就同一事项的规定发生冲突时，经济特区应当优先适用特区法规。特区法规是地方行政区域内行政案件的审判依据，而部门规章在行政审判中只能参照，不能作为审判依据。另一方面，诸如 货币的发行、基准利率的确定、汇率的调节和主要税种税率的调整等属于中央宏观经济调控的事项，特区法规无权规定 。对于由中央政府垂直领导的部门或机构（如金融、海关、国税等）来说，它们制定的规章具有与法律、行政法规的高度一致性，往往是法律和行政法规基本原则的具体化，直接体现了最高国家权力机关和最高国家行政机关维护国家政治、经济基本制度的完整与统一的治国方略，因此，当特区法规与这类规章发生冲突时，应当按照《立法法》的规定上报处理。可见，特区法规与部门规章之间的关系比较复杂，不仅在规范范围上彼此交叉、部分重合，而且在效力等级上也存在不确定性因素。

三、对“国家法制统一”原则的理解与贯彻

宪法第 5条明确规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”这表明，“国家法制统一”原则是一条具有至高权威的宪法原则。同时，世界贸易组织协议将法制统一原则与非歧视原则、透明度原则并列为WTO基本原则。我国在《加入世界贸易组织议定书》中郑重承诺：“中国应以统一、公正和合理的方式适用和实施中央政府有关或影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权（TRIPS）或外汇管制的所有法律、法规及其他措施以及地方各级政府发布或适用的地方性法规、规章及其他措施。”据此，维护国家法制统一已经成为中国入世后应当承担的国际义务。而立法是贯彻“国家法制统一”原则的首要环节。《立法法》第4条强调：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”因此，我国立法工作中必须遵守“国家法制统一”的宪法原则，这也是我国履行国际义务的具体表现。

作为我国现行立法体制的重要组成部分，特区授权立法具有许多不同于其他法律渊源的特殊性，但是这并不能成为违反“国家法制统一”原则的借口。“国家法制统一”原则首先要求特区法规具有合宪性，即应当遵循宪法的规定，体现宪法的精神，以宪法为根本依据，不得有同宪法原则、宪法精神、宪法规定相违背、相冲突、相抵触的内容。这是法制统一的最基本要求，也是最核心的内容。宪法是国家的根本大法，是“总章程”。如果违背了宪法原则，任何特区法规都将被宣布无效。其次，“国家法制统一”原则要求特区法规必须符合法律、行政法规的基本原则。由于法律和行政法规分别由最高国家权力机关和最高国家行政机关制定和发布，属于中央立法权范畴，是我国一元立法体制中核心权力的产物，其效力范围及于全国各行政区域（特别行政区除外）。法律、行政法规的基本原则体现了中央政府的基本治国方略和基本治国理念，是全面落实宪法原则和宪法精神的具体步骤和重要保障，是从中华民族整体利益和长远发展角度出发所制定的大政方针，对于维护国家统一和社会稳定发挥着不可替代的作用。特区法规中的变通或先行规定应当遵循法律、行政法规的基本原则，应当在原则性问题上与中央保持高度的一致。经济特区绝不能为了本特区的地方利益，破坏法律、行政法规的基本原则在全国实施的统一性，使法律、行政法规的尊严和中央的权威受到损害。再次，“国家法制统一”原则还要求特区法规必须与 WTO协议的基本规则（我国声明保留的条款除外）相一致。这不仅有利于维护中国恪守承诺的国际信誉，更重要的是，如果特区法规能够符合非歧视、透明度等WTO基本原则，那么当与他国发生国际贸易争端时，我国将在WTO争端解决机制中处于有利地位，从而最大限度地维护我国企业的经济利益，增强其国际竞争力，进而提高我国的综合国力。

然而，坚持“国家法制统一”原则并不意味着特区立法对于具体事项所作的具体规定必须与法律和行政法规的规定完全一致。法制统一是基本原则、立法精神和立法理念的统一，而绝非具体条文的统一，也绝非具体制度的统一。 由于我国各地经济文化发展差异很大，改革开放的深度、广度也大相径庭，国家立法特别是经济领域的立法不可能作出普适于一切地方、一切事项的具体规范。 宪法第 3条明确规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”据此，立法权限的划分应当遵守中央集权与地方分权相结合原则，以充分调动地方的积极性。特区立法授权决定在强调遵循宪法的规定、法律和行政法规的基本原则的同时，赋予经济特区根据具体情况和实际需要制定特区法规并在经济特区实施的权力。《立法法》再次确认了特区立法的先行立法权和变通执行权。邓小平同志早在1985年就指出：“改革开放是很大的试验。”1992年南巡时又进一步指出：“深圳的重要经验就是敢闯。没有一点闯的精神，没有一点‘冒’的精神，就干不出新的事业。”经济特区二十多年来所取得的辉煌成就充分说明，由于制定实施了符合经济特区实际情况的特区法规，经济特区成为全国经济发展和社会进步的“火车头”，极大地提高了我国的综合国力，加强了中央对于国家政治、经济、文化等各方面的调控能力，从而奠定了国家法制统一的经济基础和政治基础，从根本上维护了国家法制统一原则。因此，只要遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，只要符合经济特区的具体情况和实际需要，特区法规就是坚持了“国家法制统一”原则。

为了在特区立法中更好地贯彻“国家法制统一”原则，首先应当加强特区立法的调研工作。中央之所以选择某个地区为经济特区，显然是基于该地区所具有的非常特殊的地理位置、经济发展、人文环境、历史条件等因素，而这恰恰是特区立法首先要掌握的区情。如果期望特区法规能够真正 反映本地政治、经济、文化、风俗、民情等方面对立法调整的需求程度，制定出符合本地区具体情况和实际需要的特区法规，就必须深入社会各个层面，细心倾听特区各阶层的心愿和呼声，认真进行立法调研，掌握丰富的第一手材料。只有这样，特区法规才能从纸面上的法成为生活中的法，从应然的法成为实然的法。同时，还应当对 WTO规则进行认真研究，并在调研区情的基础上，制定出 既能严格履行我国入世承诺、又能运用世界贸易规则保护和发展特区经济的法规。其次，从建立特区立法外部制约机制角度出发，还应当完善特区法规备案审查制度。根据授权决定，特区法规应当向全国人大常委会、国务院和特区所在地的省级人大常委会备案，备案机关应当对特区法规进行合宪性与合法性审查。虽然《立法法》规定了全国人大常委会备案审查程序，国务院和各省级人大也出台了有关备案审查程序的条例、法规，但彼此之间缺乏有效的沟通，没有建立备案审查信息共享机制。多头备案审查模式极有可能导致悖论的出现，即由于各备案机关对于法律、行政法规的基本原则存在不同的理解而作出相互矛盾的审查结论。显然，这种模式非但无法实现维护法制统一的目的，反而会冲击现行的立法体制，损害法律、法规的威信，进而加剧目前普遍存在的“有法不依、执法不严”的情形。因此，有必要建立以授权机关为核心的统一的、高效的特区法规备案审查制度，确保“国家 法制统一”原则成为贯穿整个备案审查工作始终的活的灵魂。

四、修改《立法法》，完善经济特区授权立法的必要性

《立法法》有两个条款直接规定了经济特区授权立法，即第 65条（经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常委会根据全国人大的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施）和第81条（经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定）。此外，在“适用与备案”一章中，有三个条款涉及特区授权立法问题，包括第86条（根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决）、第88条（授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权）和第89条（根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案）。《立法法》的上述规定，标志着经济特区授权立法首次获得我国基本法律的确认，奠定了特区立法权在我国现行立法体制中的重要地位，对于经济特区改革开放的进一步深化具有巨大的促进作用。迄今为止，《立法法》已实施三年有余。期间，国内外形势发生了较大变化，经济特区的地位与作用被赋予了新的内涵，而《立法法》关于特区立法权的规定过于粗疏，无法满足新形势下特区立法实践需要。因此，有必要修改《立法法》，对经济特区授权立法予以完善。

首先，这是继续实行经济特区制度的客观要求。为了全面遵守 WTO关于非歧视和国民待遇的规定（保留条款除外），我国必然要对经济特区的某些特殊政策进行修订或者取消。经济特区面临着前所未有的挑战，甚至产生了生存危机。对此，我们有必要重温江泽民同志于1994年在深圳考察时所发表的重要讲话，他指出：“兴办经济特区，是推进改革开放和现代化建设的重大举措，充分体现了邓小平同志和我们党勇于创新、高瞻远瞩的革命胆略和政治智慧。要把发展经济特区贯穿于社会主义现代化建设的整个过程，基本实现国家的现代化要搞多久，经济特区就要搞多久。那种认为在全国形成全方位对外开放格局的新形势下，经济特区的地位和作用可以削弱甚至可以逐步消失的看法，是不对的。”他同时强调，在经济特区问题上，中央坚持“三不变”方针，即：“中央对发展经济特区的决心不变；中央对经济特区的基本政策不变；经济特区在全国改革开放和现代化建设中的历史地位和作用不变。”他要求经济特区要在新形势下，增创新优势，更上一层楼。江泽民同志的上述讲话高屋建瓴，振奋人心，为经济特区在新形势下的健康发展定下了基调。据此，在入世后经济特区面临诸多困难的关键时刻，势必要求国家以法律的形式再次对经济特区的地位和作用进行明确，以坚定经济特区建设者和投资者们的信心，使经济特区在全国经济发展中继续发挥应有的作用。而《立法法》对经济特区授权立法予以完善就能回应继续实行经济特区制度的客观要求。

其次，这是经济特区实现战略性转型的重要保障。为了符合 WTO规则，我国对外开放机制正逐步由以提供特殊优惠政策等政府自主形式向按照WTO规则约束政府行为的方向转化。这就要求经济特区的发展机制也应当随之进行战略性转型，即从过去主要依靠特殊优惠政策转变为主要依靠良好的投资环境、高效灵活的管理体制和健全的特区法规框架，并对原先实施的不符合市场经济体制、WTO规则和国际惯例的特殊优惠政策进行必要的清理。WTO非歧视、国民待遇原则必然会逐步淡化经济特区既有优惠政策的优势。为了保证经济持续稳定发展，经济特区应当对特区的作用和发展空间重新做出定位，对特区的发展战略与发展机制进行调整，以实现战略性转型。显然，转型过程中会遇到许多困难和阻力，而特区立法权的充分、有效行使将为经济特区成功转型营造良好的法制氛围，提供有力的法制保障，确保经济特区在改革开放和现代化建设的新形势下，继续发挥示范、辐射和带动作用。但是，由于《立法法》是在我国入世前颁布实施的，对于入世后经济特区所遇到的挑战估计不足，导致有关特区授权立法的条款滞后于时代要求。因此，迫切需要修改《立法法》，对特区授权予以完善，以保障经济特区成功转型，实现经济特区的二次创业。

再次，这是完善《立法法》有关特区授权立法规定的必要步骤。《立法法》只有五个条款涉及特区授权立法，立法漏洞与缺陷就难以避免。例如，根据《立法法》的有关规定，特区立法权的授权主体仅限于全国人大，不包括全国人大常委会。而只有授权机关才有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。由于全国人大每年只举行一次会议，会期也比较短，难以对授权立法是否超越授权范围或者违背授权目的实施真正的监督，该撤销权也就形同虚设。此外，在对我国法的渊源排列中，《立法法》没有将特区法规单独列入其中，而将其视为一般地方性法规。这就导致实践中一系列问题难以得到合理解决，如特区法规效力等级、与其他法的冲突处理等，使特区法规的效力处于一种不确定状态，直接影响了特区法规的有效实施。事实上，特区法规是一种不同于一般法律和一般地方性法规的法，应当具有独立的法律地位和法律人格。因此，《立法法》应当明确特区法规性质、细化冲突规则，完善监督机制。可以考虑设立专章对授权立法（包括国务院授权立法与经济特区授权立法）进行特别规定。

总之，修改《立法法》，对经济特区授权立法予以完善不仅具有重大的经济意义，而且还具有重大的政治意义，是实施依法治国基本治国方略和坚持改革开放基本国策的具体表现，必将开创特区立法工作的新局面，可谓势在必行。

（执笔：谭世贵   海南大学校长、法学教授，省三届人大常委会委员）