用好特区立法权 营造发展新优势

   用好特区立法权，既有很强的理论性、法律性，也有很强的实践性、应用性。本研究报告拟在总结海南建省办经济特区以来立法实践的基础上，结合对我国授权立法理论问题的探讨，对新形势下特区立法创新的空间、途径、重点、实施机制以及与之密切相关的经济特区地位、功能变化和发展道路等方面，从理论和实践的结合上作出初步回答，提出我们的意见和建议，供研讨和参考，并欢迎提出批评意见。

    一、海南建省以来运用特区立法权的实践和启示

    建省办经济特区以来，海南根据特区的具体情况和实际需要，紧紧围绕经济建设这个中心，以创新为动力，在体制改革、扩大开放等方面进行积极的立法探索和实践，注重适时地解决改革和发展中出现的突出问题，为推进海南的改革发展稳定作出了应有的贡献。截止 2003 年 10 月底，海南省人大及其常委会共审议通过或批准地方性法规和法规性决定决议 289 件，其中，经济特区法规 26 项。

海南建省办特区以来的立法创新实践，大体可分为三个阶段：第一阶段是建省初期，即 1988 年至 1992 年。这一阶段主要是以中央和国务院的有关文件为立法依据，以经济和行政管理立法为重点，以优惠政策为主要内容，将中央给予海南经济特区的优惠政策上升为法规，使其规范化、固定化。第二阶段，为 1993 年至 1997 年。党的十四大之后，在全国实行全面开放，经济特区的优惠政策优势逐步弱化的情况下，这一阶段的立法主要围绕增创体制、法制优势，改善投资环境而展开，特区立法进入了从单项突破到整体推进的时期，是海南特区立法进程中思想较为解放，敢闯敢试、敢于创新的特区精神体现得比较好的时期，逐步建立起具有海南特色的市场经济体制法规框架，有不少法规是从特区改革开放和发展社会主义市场经济的迫切需要出发，对于国家法律法规尚未作出规范的领域大胆进行的试验性、先行性立法，以其内容之新、举措之先、功效之特在国内外产生了一定影响。第三阶段，是 1998 年至今。党的十五大提出，要进一步办好经济特区，鼓励经济特区在体制创新、产业升级、对外开放等方面继续走在前列，发挥对全国的示范、辐射、带动作用。在这一阶段，海南立法工作的指导思想是，把立法同改革开放的重大决策结合起来，围绕全省发展的中心任务，以立法推进和保障经济社会全面发展。适应市场经济要求的法规趋于完善，同时在处置积压房地产、促进旅游业发展等方面取得了比较重要的立法成果。

回顾建省以来的发展历程，可以清楚地看到：海南的发展轨迹，与特区立法权的运用状况之间呈现重合状态。二者的关联如此紧密，一方面表明特区面临的“大气候”对于特区立法的制约和影响，另一方面，也足以证明特区立法创新对于特区改革开放和发展的巨大推动作用。发挥这种推动作用，关键在于要不断根据特区建设实践发展的要求大胆创新，以推动建设中国气派的经济特区这一开创性的伟大事业向前发展；要紧紧围绕体制改革、制度创新和扩大开放来进行，立法创新与改革开放相结合，同步推进；要注重发挥海南自身特有的资源、生态和区位优势，促进加快特色经济发展，突出地方特色。

    （一）注意将国家赋予的优惠政策以立法的方式进行固定和规范。如根据国务院国发 [1988]24 号文件精神，及时出台《海南经济特区股份有限公司条例》，使股份公司这种现代企业制度在海南率先以法规形式确立。外商投资条例、洋浦经济开发区条例、旅游管理条例、土地使用权有偿出让转让规定等法规也及时将国务院给予海南的人员、外汇、货物自由进出和市场准入等优惠政策上升为法规，促进了海南招商引资和引入需求。

（二）努力增创特区体制新优势，注重把改革成果以法规形式固定下来，以立法指导、保障和推进改革的深入。如为吸引投资加快基础设施建设步伐，尽快改变经济和社会发展的瓶颈制约状况，省人大常委会及时制定颁布了《海南经济特区基础设施投资综合补偿条例》，以立法推进基础设施建设投资体制改革，率先运用股份制形式进行基础设施建设，并以项目相关的土地等作为补偿，鼓励各类企业投资基础设施，有效地引导了投资方向。海南高速公路和机场，都是以此种方式进行投资建设的。企业改革是经济体制改革的中心环节，我省率先以立法形式对省、市、县属国有企业、控股企业经理（厂长）实行聘任制，制定了海南经济特区企业国有资产条例及实施细则，率先对企业国有资产实行委托运营或授权管理，当时被称为国有企业资产管理制度改革的“海南模式”。率先制定并适时修订海南经济特区城镇从业人员养老、失业、医疗保险等条例，为国有企业改革提供了保障。海南经济特区股份有限公司条例、有限责任公司条例、股份合作企业条例等市场主体法规的先后出台，有效地促进了现代企业制度的建立、发展和市场经济运行机制的形成。为培育“小政府、大社会”的体制特色，我省较早制定了《海南省人民政府工作规则》和《海南省国家公务员录用办法》等一系列规章，首先从政府自身权力开刀，坚决减少“看门收票的”，增加“打扫卫生的”，树立“大服务”的管理观念。

    （三）千方百计以扩大开放加快特区发展。海南建省办经济特区的初衷就是开放，海南发展的希望在于开放，海南以开放的理念和发展的思维来立法，在各项立法中努力作用于开放，服务于开放。

    一是促进开放格局的形成。先后制定了关于鼓励投资的税收优惠办法、审批内资各类企业进出口经营权试行办法等法规规章，鼓励多元化的市场主体平等竞争、共同发展，形成各种所有制经济共同发展的格局。此外，通过立法形式确定的企业直接核准登记制度、项目业主股份制度、燃油附加费制度和直接申报纳税制度、社会保障制度等，这些制度方面的创新，一时间使海南成为全国关注的焦点，对扩大开放、吸引海内外投资、增强海南聚集生产要素的能力起到了十分积极的作用。

    二是促进开放、统一、规范的市场体系的形成。如在制定旅游条例时规定，“外省市旅行社可以组织省外旅游团队直接到本省进行旅游活动”，率先开放旅游市场。在法律服务市场的方面，制定《海南经济特区律师执业条例》，允许设立个人律师事务所，同时还允许律师与当事人协商收费，既维护了法律服务秩序，又促进了法律服务市场发育和发展。为规范市场行为和市场秩序，还先后制定了劳动合同管理、反不正当竞争、产品质量监督管理、商品交易市场管理、建筑市场管理、文化市场管理等方面的法规规章，初步形成了统一、开放、竞争、有序的大市场和自愿、公平、等价、有偿、诚实、信用的市场机制。

    三是创立适应开放的新管理体制。海南大胆借鉴香港、新加坡等地区先进立法经验，制定《海南经济特区企业法人登记条例》，率先对企业审批体制和投资体制进行改革，变企业设立审批为依法直接登记，将 192 项行政审批事项缩减为 24 项，方便投资者并有效地推动相关投资体制的改革。借鉴国际先进经验，制定了《海南经济特区机动车辆燃油附加费征收管理办法》，将过去由多个部门分别征收的养路费、过桥费和公路运输管理费，合并为燃油附加费，由交通部门统一征收，取消公路上的一切关卡，实现了“一脚油门踩到底”。借鉴国际惯例制定的《海南省旅游条例》，率先实行“国民待遇”、“落地签证”等。

（四）立足于本省的自然资源条件，推动具有海南特色的经济发展战略的实施。多年来，海南积极围绕“一省两地”（即新兴工业省、热带高效农业基地、热带滨海旅游胜地）发展战略的实施开展立法，推动经济的健康、快速、可持续发展。

    一是以立法推动热带高效农业的发展。为提高海南农业产品的市场竞争力，及时制定了《海南省无公害瓜果菜管理保护规定》，在全国率先把无公害农业纳入法制化轨道。对于净化农产品生产环境，适应国内外市场的需求，加速我省热带高效农业的升级，增加农民收入起到了非常重要的作用。此外，海南省人大常委会及时修改了《海南省土地管理条例》，出台了《海南省基本农田保护规定》，完善农村集体承包土地的流转制度，促进农村集体土地资源这一生产要素的合理流动。既有效地保护了基本农田，又促进其合理开发利用，为农业生产结构调整中的合理用地提供了法律保障。

    二是以立法促进海岛旅游业的健康发展。 1998 年制定出海南省旅游管理条例及相关规定， 2001 年，又将重新制定海南省旅游条例列为立法重点，加强立法调研，确立了将海南旅游业推向全国乃至全世界大市场的基本思路，强化开放办大旅游的意识，在法规条款中对放开市场、规范管理、保障企业和消费者权益等方面作了大幅度充实。特别是在全国率先取消“地接”制度，允许外地旅行社直接组团来海南旅游。

    三是以立法促进海洋产业的发展。海南管辖的海域面积达 200 万平方公里，又是国家赋予海域管辖权的省份，这是海南发展经济的独特优势。省人大常委会在制定全省性海域使用管理法规的条件尚不成熟的情况下，于 1999 年先行批准了海口市制定的《海口市海域使用管理规定》，实行海域有偿使用和海域功能划分制度，促进所辖海域的综合管理、合理利用和持续开发，也为制定全省性的海域使用管理法规积累了实践经验。

    四是以立法促进生态省建设，推动和保障可持续发展。省人大及其常委会从建省办经济特区伊始就重视生态环境的保护和资源的合理开发利用，坚持“开发、建设与环境保护协调发展”的原则，相继出台了《海南省环境保护条例》、《海南省自然保护区管理条例》等 14 件地方性法规。 1998 年，省人大常委会针对开发建设中一些地方严重破坏红树林和珊瑚礁等重要海洋生态资源的情况，及时制定了《海南省红树林保护规定》、《海南省珊瑚礁保护规定》。 1999 年 3 月，省二届人大二次会议作出了《关于建设生态省的决定》，省人大常委会及时批准了《海南生态省建设规划纲要》，使可持续发展上升到一个新的水平。还修订了《海南省环境保护条例》，相应增加了生态建设的内容，强化超标排污的治理及区域环境的综合整治，确定了各级人民政府主要负责人任期保护环境目标责任制，防止和纠正政府职能部门在经济活动中的短期行为。

    海南十五年来的立法实践表明：什么时候发扬了大胆探索、敢于创新的精神，运用特区授权立法权就能结出丰硕的成果，各项工作就能更好地开创新局面。各个特区的立法实践也充分证明，以创制性为突出特征的特区立法，是构筑我国社会主义法律体系的重要途径，是有的放矢创建良好特区法制环境的重要手段，是立足本地实际对地方经济、政治和社会事务进行有效的、综合性管理的重要措施。

    海南在特区立法实践中也存在一些问题和不足，主要是：

    （一）运用经济特区授权立法的全过程不太稳定，有起有落。从整体上来看，建省初期运用得较好，后期则运用得较少。原因有多方面，但基本的一条，是在特区政策优势弱化的条件下，立法思路和重点的转变和调整不够自觉，没有及时和有效地把立法重点转到营造良好的综合发展环境上来，以至于对特区立法空间的发现和拓展不够。

    （二）在立法工作中贯彻解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线还不够，在立法实践中不够大胆。尽管在一些领域有所创新，但总的来说，立法创新的主动性、自觉性和计划性不足，特区意识和开拓意识不够强，在许多时候拘泥于现有条条框框，创新性的特区立法较少，与各兄弟特区近年来在注重用好较大市立法权的同时高度重视用好特区立法权、特区立法成果累累形成了对照。可见，要搞好特区立法，首先要解决好解放思想这个根本问题，形成一个良好的精神状态。

    （三）还没有真正建立起鼓励立法创新的机制。如，各政府部门在立法中起作用过大，而部门往往不太可能站在全省大局的高度立法，部门利益的影响仍较严重；立法机关自身建设亟待加强，立法人员偏少，高层次立法人才匮乏，立法经费不足；民主化、科学化的立法运作机制还不完备，对特区发展全局和工作重点研究不够，对社会立法需求的把握不很全面，有些法规的规定不符合客观实际，造成法规实施中的困难，等等。

    二、深化对我国特区授权立法理论的研究和认识，为充分运用特区立法权把握方向、扫清障碍

特区立法与经济特区一样，是建设中国特色社会主义事业进程中出现的新生事物，其历史不长，难免有不完善之处。如，对有关特区立法的变通与创新空间仅有原则性规定；对特区法规的性质、效力等级不明；缺乏实施保障及实施中矛盾的调节、仲裁机制，等等。要用好、用足、用活特区立法权，必须逐步完善特区授权立法理论体系和法律规定。为此，须明确和澄清特区授权立法的三个关键性理论问题。

    （一）明确海南特区授权性立法的性质、地位、效力等级。当前，特区法规在适用上存在一定障碍，特区法规的应有权威尚未树立。在司法实践中，当法律适用出现冲突时，一些法院漠视特区法规的效力，不适用特区法规的现象时有发生，特区法规在行政执法和司法中往往变为一纸空文，这在特区与非特区之间发生的经济案件审理上表现得较为突出。为了从根本上解决这一问题，必须在法理上明确特区法规的效力等级。

    1 、明确经济特区授权立法的性质及其在我国现行立法体制中的地位，是明确特区法规效力的关键。经济特区授权立法，具有授权主体的权力至上性。海南特区授权性立法尽管从立法主体、立法根据、立法权限、立法类型、立法事项、适用范围、效力等级和备案程序等方面看，其性质仍属地方立法范畴，它的效力等级低于中央立法。但由于经济特区授权立法实质上是最高国家权力机关向经济特区让渡部分国家立法权，是全国人大立法权的逻辑衍生，因而超越了一般地方立法的范畴，应当属于普通地方性法规的上位法，并且可以突破法律和行政法规的非原则性规定。特区法规可以被视为在经济特区施行的特别法。

    2 、为保证特区法规的应有效力，还应在执法实践中正确理解和处理特区法规与国家法律和国务院行政法规、部门规章的关系。（ 1 ）与法律的关系。一方面，特区法规必须符合法律的基本原则，不能违背法律的基本精神。另一方面，特区法规并不只是法律在经济特区实施的细则化、具体化，而是在遵循宪法规定以及法律和行政法规的基本原则的前提下，根据经济特区的具体情况和实际需要所制定的。这就意味着特区法规不仅在尚未制定法律的某些领域可以先行一步，填补立法空白，即所谓创制，还可以对已有法律的具体规定进行变通性立法，并在本经济特区优先适用，从而使特区法规更加符合经济特区的实际情况和发展需要，以实现经济特区授权立法的宗旨。根据《立法法》第 86 条的规定，与法律规定发生冲突时，特区法规并不当然无效。（ 2 ）与行政法规的关系。行政法规的效力等级低于宪法、法律而高于一般地方性法规，属于中央政府立法的范畴。从法理上看，特区法规虽然具有法律的基本特征，但又并没有被授权机关赋予完全意义上的国家法律效力，特区法规仍然属于行政法规的下位法。另一方面，授权决定又赋予特区立法权以变通执行行政法规的权力。可见，特区法规与国家法律、行政法规之间存在着基本原则的一致性与具体制度的突破性相结合的对立统一关系。正确认识与恰当处理这对矛盾是根据授权充分行使特区立法权的前提条件，也是特区授权立法这个创新机制最终获得成功的关键所在。（ 3 ）与部门规章的关系。根据《立法法》的规定，地方性法规与部门规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致、不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决。从法理上看，特区法规兼具法律的内在特征和地方性法规的外在特征，显然不受部门规章的约束。特区法规是地方行政区域内行政案件的审判依据，而部门规章在行政审判中只能参照，不能作为审判依据。

（二）准确把握特区立法的权限和范围。经济特区的立法权限和立法范围，主要表现在经济特区的立法机关根据国家立法机关的有关授权规定，结合经济特区的实际情况，完成国家立法机关的授权规定所确定的立法任务。（ 1 ）在形式方面，经济特区立法机关有权制定在经济特区实施的法规。即，授权立法在地域上应有一定的适用范围。全国人大授权海南立法，明令在海南经济特区而不是全省实施。为了区别于一般省级立法，海南应将运用授权所立之法在名称上冠以“海南经济特区”，将一般省级立法在名称上冠以“海南省”。（ 2 ）在内容方面，经济特区立法权和立法范围表现在三个方面：一是根据国家立法机关的授权，就部分原本属于国家立法机关立法的事项进行立法，在经济特区实施。经济特区可以根据授权行使国家立法机关部分立法权。当然，这种立法权的行使是有严格限制的。二是根据国家立法机关的授权，结合经济特区的具体情况和实际需要，制定解决经济特区特殊问题的法规。由于国家在经济特区实行特殊经济政策和经济管理体制，经济特区必然存在许多特殊情况和特殊问题，对此就有必要制定经济特区专有的法规予以解决。三是根据经济特区的具体情况和实际需要，在授权范围内制定实施细则，以保证宪法、法律、行政法规在本经济特区的有效贯彻实施。

（三）必须辩证理解、正确贯彻法制统一原则。对此，应把握三个基本方面：首先，应明确特区立法是全国法制的组成部分，因而必须遵循宪法和法律的原则，维护国家法制统一。宪法表明，“国家法制统一”原则是一条具有至高权威的宪法原则。《立法法》第 4 条强调：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”“国家法制统一”原则首先要求特区法规具有合宪性，其次，经济特区绝不能为了本特区的地方利益，破坏法律、行政法规的基本原则在全国实施的统一性，使法律、行政法规的尊严和中央的权威受到损害。再次，“国家法制统一”原则还要求特区法规必须与 WTO 协议的基本规则相一致。这不仅有利于维护中国恪守承诺的国际信誉，更重要的是，如果特区法规能够符合非歧视、透明度等 WTO 基本原则，那么当与他国发生国际贸易争端时，我国将在 WTO 争端解决机制中处于有利地位。

其次，应强调特区立法不同于一般地方性立法。创新、“先行”是特区立法的价值所在，因而应当允许和鼓励特区根据各自实际对已有法律的具体规定作适应变通，并在国家尚未立法的领域先行立法探索和实践。法制统一是基本立法原则、立法精神和立法理念的统一，而绝非具体条文的统一。 由于我国各地经济文化发展差异很大，改革开放的深度、广度也大相径庭，国家立法特别是经济领域的立法不可能作出普适于一切地方、一切事项的具体规范。 宪法第 3 条明确规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”据此，立法权限的划分应当遵循中央集权与地方分权相结合原则，以充分调动地方的积极性。对于特区更应如此。特区立法授权决定在强调遵循宪法的规定、法律和行政法规的基本原则的同时，赋予经济特区根据具体情况和实际需要制定特区法规并在经济特区实施的权力。《立法法》再次确认了特区立法的先行立法权和变通执行权。

第三，要在明确特区立法权限范围的基础上正确运用特区立法权。特区立法要正确把握“变通”的尺度，把握“填缺”的空间，把握“创制”的时机。尺度，主要是正确理解并把握法律和行政法规的原则，并在此原则下根据本特区的实际进行变通和创新；空间，主要是指按照特区立法的权限范围，在国家尚未立法的某些领域制定法规；时机，则是指要审时度势，抓住机遇，使所立之法应时所需。

法律、行政法规的“原则”，主要应当理解为法律或者行政法规的立法精神和倾向，是“法义”和本质要求，它贯穿于法律、行政法规的全部内容。而实际上，“法律原则”在每一部法律中并不都是十分明确的，对它的理解和掌握可以有多种尺度和角度。制定创制性法规，由于没有现行的法律、行政法规“原则”可供遵循，其只能遵循宪法中有关改革开放、建立社会主义市场经济体制这一大“原则”，涉及贸易的，则应遵循 WTO 规则，在大“原则”的指导下开展创制性立法。因而，为了便于特区立法创新，对“法律原则”的理解宜粗不宜细，不必在概念上过多纠缠，必要时，可就具体立法问题请全国人大作出指导和解释，给予支持和帮助。

对于“填缺”，全国人大的授权决定虽然没有具体划定特区立法范围，但依据立法法，有关国家机关、国家主权、刑事法律制度、公民基本政治权利和人身自由权利、司法制度以及明确属于国家事权的立法权，必须由全国人大及其常委会行使，不属授权范畴。海南得到的授权只能是在上述范围以外立法。从七个法律部门对应分析，宪法和宪法相关法、刑法、诉讼与非诉讼程序法是特区立法不能涉及的；而行政法、民法商法、经济法、社会法的立法领域，则可在一定范围内涉及。经济特区的立法重点是要促进经济发展，相应的经济方面的法规、改革开放法规会多一些；但如果认为其他方面不能运用授权立法，那就是片面的。经济发展和改革开放也必然联系到相关管理制度，首先是行政管理制度。变通和创制立法，应当瞄准将来全国都应当这么办但目前全国还无法做到的问题（包括相关政治领域的问题），针对法律尚未规定或规定不具体、不清楚的问题，本着更有利于面向国际市场，更适合加快市场经济发展，更具有先进性、科学性和示范性的要求，先试先行。

全国人大的授权决定是采用限制法规定特区立法的权限范围，在修改立法法及作出司法解释时，建议采取限制与列举并用的方式，以司法解释的形式明确规定经济特区立法的权限范围。

特区发展和特区立法的进程表明，一些成功有效的特区法规不仅突破了法律的具体规定，而且突破了某些不合时宜的法律原则。正是在这个方面，特区对完善社会主义市场经济法律体系作出了最大的贡献。在发展道路上“走在前面”的特区，势必会较早地遇到新的发展要求与旧有法律的矛盾。对此类立法问题，应以“三个代表”、“三个有利于”为根本指针来处理。 纵观十几年来的特区立法实践，主要问题不在于违背国家法制统一的倾向（事实上，出现这一类问题的特区法规极少），而在于创新不足。我国的立法体制和党对立法工作的强有力领导，决定了我们在处理法制统一与立法创新的关系时，重点应放在后者，而前者只是作为一个前提贯穿于立法创新的实践之中。要坚持法制统一又不唯“依据”是从，大胆创新，与时俱进。

三、必须从新时期特区的功能定位出发肯定特区立法的重大意义，拓展立法创新的空间

经济特区、特区立法权与特区的先行功能与生俱来，一方面，特区的特殊地位和功能对特区立法提出了高要求，也是特区立法创新的根本依据和现实出发点；另一方面，特区立法的成效又直接决定了特区地位和功能的充分实现。要正确认识经济特区在新时代条件下所处环境、功能定位和特有作用，坚决澄清一切否定特区地位及特区立法作用的模糊认识，坚定以立法创新增创特区新优势的信心。应当认识到，在新形势下，特区不是没什么可闯可试了，而是试和闯的难度高了，领域新了，深度和广度扩大了，要求也更高了；只有坚持创新才有特区，才能保持“窗口”、“试验”的功能，才会有更快的发展速度。

    如何认识并赋予经济特区新的使命，使之焕发活力、加快发展，对于我国各经济特区来说是一个具有根本意义的理论问题，也是特区立法创新实践必须加以关注的基本出发点。

    （一）坚定把特区办下去的信心和决心。 1992 年以后，我国经济社会发展进入了一个新的历史阶段，经济的整体实力有所加强，社会主义市场经济体制的目标已经确立，全方位、多层次、宽领域的对外开放的新格局逐步形成。这样，随着原来在经济特区实行的某些优惠政策和灵活措施在内地不少地方逐步推行，于是国内就出现了特区姓“特”还是姓“普”的疑问。特区的发展又面临着新课题，即在新形势下，怎样从中国跨世纪的经济发展总体战略上、从中国改革开放的总格局上、从建设中国特色社会主义总进程上来看待经济特区还要不要办？进一步发展的方向何在？其地位和作用如何确定？等等。

研究经济特区在新时代背景下的定位问题，可以有多种角度，但根本的一点，在于中国国情的复杂性和生产力发展水平的不平衡性，这一基本国情决定了特区在中国这样一个大国走向现代化的漫长历史进程中始终可以发挥“试验区”和“排头兵”作用。一方面，我国地域辽阔，各个地方的自然条件、经济发展水平以及地理（区位）条件差别很大，发展不平衡，这将是一个长期存在的历史现象。由于发展不平衡，各地不具备以同一力度、同一方式全面推进开发建设的条件，总是有先有后、以先带后；另一方面，我国又处在从旧体制向新体制转变的过程中，这一体制的转换虽已取得了重大的进展，但还远未达到其应有目标，许多深层次问题的解决还有待时日、有待探索，而且经济全球化和“三个文明”的整体协调推进还会不断提出新的要求。这两个基本的方面，决定了我国在今后一个相当长的时期内仍然需要“试验田”。中国在走向现代化的进程中，不能不始终重视“排头兵”，尽管“排头兵”资格并非经济特区莫属，但特区处在首选之列则是肯定无疑的，特区自身也应自觉强化“先行”的意识，勇于担当改革开放的先锋，勇于担当现代化建设的先锋。

    在全国发展的一盘棋中，寻找有效的“转型途径”，探索更快的“发展道路”是经济特区的历史使命，只要发展的不平衡状态依然存在，只要改革没有最终完成，经济特区的特有功能就不能、也不会消失。对此，以江泽民同志为核心的党中央第三代领导集体作了许多重要论述，为特区跨世纪发展提供了强有力的理论指导。在深圳经济特区建立 20 周年庆祝大会上，江泽民同志明确指出：那种以为在全国形成全方位对外开放格局的新形势下，经济特区的地位和作用可以削弱甚至可以逐步消失的看法，是不对的。党的十六大报告要求：“鼓励经济特区和上海浦东新区在制度创新和扩大开放等方面走在前列”。这些都鲜明地肯定了继续办好经济特区的重要性和必要性。毫无疑问，特区还要“特”下去，特区“先行”、“试验”的任务还很重：

――要增创具有中国特色的特区新优势。江泽民同志在海南和广东考察时，多次对特区发展提出希望，要求特区理论与实践相结合，借鉴与独创相统一，努力形成和发展经济特区的中国特色、中国风格、中国气派。可见，中央对特区的要求，集中于营造整体的发展优势，特别是体制优势，要求特区在全面发展上走在全国前列。

――要增创体制新优势。经济特区是作为全国改革的“试验田”而建立的，在特区进行的试验，不是一般的试验，而是事关国家大局的试验。应当看到，我国的改革还是初步的，即使将来我国的社会主义市场经济体制比较完善了，也还有一个不断提高、改进、创新、巩固的过程，在此过程中，先试验再推广的做法照样是适宜的、有益的。党的十六届三中全会适时地提出了完善社会主义市场经济体制的目标和任务，经济特区以其已具有的履行特殊使命的客观基础、物质保障和政治条件，应当继续担当起改革“试验田”和“排头兵”的重任，为全国完善社会主义市场体制创造出更多的经验。

――要增创对外开放新优势。我国对外开放融入世界经济的历史毕竟还不长，对外开放正是以经济特区为起点逐步推行的，对外开放的水平，从总体上讲高于一般地区。经济特区应当在原有的基础上提高对外开放水平，不断增强引进外资、引进国外、境外先进技术和先进管理经验的本领。使这块“试验田”结出更丰硕的果实。

（二）特区要敢于面对新挑战，依据正确的定位，实现立法工作思路、重点的转变。这个定位，就是“继续在体制创新、扩大开放、产业升级方面走在全国的前列”。为此，不能再把保持特区优势的立足点仅仅放在优惠政策上，而应放在创造发展环境的综合优势上，放在提高特区综合竞争力上。只有这样，特区才能继续“特”下去，经济特区授权立法也才能成为我国现行立法体制中最具活力和最富创新力的组成部分。要随着特区地位、功能的转变，切实将立法重点由营造政策优势向营造以体制优势为核心的综合环境优势转变。在变化了的国内、国际环境面前，经济特区除了以立法创新重新“杀出一条血路”，别无选择。

为了增创特区综合发展环境新优势，必须突破对“经济特区”这一概念的传统认识。要彻底地转变将特区立法视为优惠政策法制化工具的立法思维方式，自觉地在整个中国走向现代化的进程中思考特区发展以及特区立法问题、研究特区的法制建设。为此，要在我国走向全面小康的历史进程中确定本特区的位置以及本特区各经济门类的发展定位和发展取向、发展路径；在全国发展的不平衡中寻找“落差”；在社会转型中寻求立法空间；在“入世”的过渡期中寻找先行试验的题材；在既有法律的变通空间中探寻立法创新的余地；在法律体系的薄弱环节寻求特区立法的“提前量”，使经济特区始终成为我国改革开放和经济社会全面协调可持续发展的排头兵。

    （三）经济特区具有继续发挥“先行、试验”作用的条件。第一，特区在改革开放中长期“先行一步”所造成的体制、环境、观念以及经济发展水平等优势，是继续履行特区使命的客观基础。经济特区已经发挥的试验区作用，举国公认，特区积累的以敢闯敢试、“摸着石头过河”为核心的特区精神以及探索创新的丰富经验，是国家的一大财富，是我国走向现代化的一大动力，不仅不可舍弃，而且应当千方百计地继续利用好、发挥好。

第二，特区较高的发展水平和相对雄厚的经济基础，为先行试验提供了必要的物质保障。海南虽然总体经济实力不强，但旧体制带来的经济包袱也相对较小，改革的制度成本小，可以放开手脚向前闯。基础设施等硬件条件大为改善，投资硬环境之好在全国并不多见，为开放引资提供了一个广阔的平台，软件和硬件方面都具备了加快发展、深化探索的条件。

    第三，拥有立法权，是特区继续先行试验的政治条件。这个权就是先行权，创造权，优先试验权，是特区能够适应经济特区的实际情况、更好地促进经济特区经济发展和社会进步的重要保障。特区立法权本身不是什么优惠政策，但它可以产生优惠政策，是优惠政策之源。当一些具体优惠政策消失之后，特区立法权的优势更加凸显。有理由相信，当特区上下都象热衷具体优惠政策一样热衷于运用特区立法权时，海南特区的腾飞便不会遥远了。

（四）海南要将各个特区的共同任务与本特区的特殊性有机结合起来，形成自身立法的特色。海南作为我国的五大经济特区之一，它同深圳、厦门、珠海、汕头相比，有四点明显的区别：一是面积大，各个地方发展水平相差较大。二是 80% 的地域是农村，还有一大片贫困山区和少数民族地区，既有通常的工农业建设问题，又有繁重的脱贫帮困任务。海南不仅是特区，而且是全国的缩影。三是海南是个拥有稀缺资源的经济特区。在 3.4 万平方公里的陆地和 80 万平方公里的大陆架中，蕴藏着蔚为可观的优势资源群落。广袤丰富的地表地下资源的原始状态保留了较高的开发价值，可形成的产业有：热带作物种植加工业、热带滨海旅游业、热带海洋捕捞养殖业、石油天然气开采加工业、有色金属开采加工业、水利电力工业等。这些资源的开发和产业的建立，将会更加密切海南与全国经济发展的关联度，同时也将突出其在全国改革开放和建设一盘棋中的位置。四是海南所处地理位置独特，在我国与东南亚国家的交往中占有明显的区位优势。孤悬海外，是个相对独立的地理单元。这些条件，以及海南所具有的上述特区与非特区的双重特点，使得海南至少可以在以下三方面继续发挥独特的试验和先行示范作用：

    1 、以丰富资源为依托的特色产业开放和发展。在一定意义上讲，开放是海南经济特区赖以存在和发展的主题，而新形势下开放的重点应是依托资源优势的产业开放。产业开放，意味着让渡一部分资源。只有依照特区特办的精神，以产业开放带动产业升级，部分地让出资源、让出市场份额、让出产权、让出利益，“让人家发财，求自己发展”，才能更多更快的吸引外来的好项目、大项目，进而更有力地推进全面开发。以丰富资源的依托和特区立法权这双重优势，海南完全可以在实现全面的产业开放方面走在全国的前列。现在，海南岛开发开放的总体布局日显清晰，“一省两地”战略也已确立并不断具体化，立法工作应将推动这一战略的实施作为重大主题。

    2 、以地处开放前沿地带的独立地理单元为条件，发挥其在中国经济融入全球化进程中的先行作用。我国入世后如何过渡，需要试验和探索。在条件较为成熟、且面积较小、出了些许偏差也不至于影响全国大局的海南经济特区，完全可以提前实行“入世”的一系列承诺，使特区在对外开放方面继续走在全国前列。这既对搞活特区至关重要，也对走好、走稳全国对外开放的“一盘棋”必不可少。另外，海南独特的地位位置，使得它可在祖国大陆同港澳台实现区域贸易自由化的进程中发挥自己的特殊作用，在推进我国与东盟贸易自由化的进程中也可发挥自己的独特作用。为此，国家应当在对外开放、特别是产业开放和市场开放方面，对海南经济特区“网开一面”，赋予特区应有的自主权和相应的特殊政策，重新确立海南特区发展的政策优势。这种新的政策优势，不同于特区以往曾有过的以减免税收为主要内容的优惠政策，而是以体制、机制的“松绑”和创新为主的政策。同时，海南特区自身也应大胆运用特区立法权，针对开放中的特殊问题，在开放的体制、机制上实现突破。

3 、以城乡结合型特区为特色，发挥其在普遍性国策实施和试验上的特殊作用。特区立法权与地方立法权有交叉，也可相互结合、补充。如前所述，海南是唯一一个带有广大农村地带的特区，是一个有 100 多万黎苗同胞的特区，城乡人口比例、产业结构状况以及全省人均 GDP 、市场化进程相对指数、人民生活水平等主要经济指标，大体在全国居于中游水平，其总体状况，可以视作现阶段全国发展状况的一个缩影，具有较强的代表性和典型性。国家可以将支持发挥海南作为特区和非特区的双重“试验”、“先行”功能有机结合起来，不仅支持和落实它作为特区的地位和作用，而且可以在实施其他一切普遍推行的国策时，如在推进政治体制改革、完善人民代表大会制度、改革司法体制等诸多领域，先在海南进行试验。摸索经验，成功了，有利于全局，不成功不影响大局，这必将对海南和全国都大有益处。

四、明确特区立法创新的总体思路

（一）以完善经济特区授权立法制度为用好特区立法权提供更有效的保障。 《立法法》第 65 条和第 81 条直接规定了经济特区授权立法，此外，在“适用与备案”一章中，有三个条款涉及特区授权立法问题。《立法法》的上述规定，奠定了特区立法权在我国现行立法体制中的重要地位。迄今为止，《立法法》已实施三年有余。期间，国内外形势发生了较大变化，经济特区的地位与作用被赋予了新的内涵，而《立法法》关于特区立法权的规定较为粗略，无法满足新形势下特区立法的实践需要。因此，有必要修改《立法法》，或由全国人大对特区授权立法作出进一步的解释，对经济特区授权立法的性质、地位、权限和范围、效力等级、备案、裁决等作出较为完善的规定，以顺应继续实行经济特区制度的客观要求，为经济特区实现战略性转型提供重要保障。

《立法法》只有五个条款涉及特区授权立法，立法疏漏与缺陷就难以避免。（ 1 ）根据《立法法》的有关规定，特区立法权的授权主体仅限于全国人大，不包括全国人大常委会。而只有授权机关才有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。由于全国人大一般每年只举行一次会议，会期也比较短，难以对授权立法是否超越授权范围或者违背授权目的实施真正的监督，该撤销权也就形同虚设。（ 2 ）在对我国法的渊源排列中，《立法法》没有将特区法规单独列入其中，而将其视为一般地方性法规。这就导致实践中一系列问题难以得到合理解决，如特区法规效力等级、与其他法的冲突处理等，使特区法规的效力处于一种不确定状态，直接影响了特区法规的有效实施。应当以立法或法律解释明确特区法规是一种不同于一般法律和一般地方性法规的法，使之具有独立的法律地位和法律人格。建议设立专章对授权立法（包括国务院授权立法与经济特区授权立法）进行特别规定。（ 3 ）要把完善特区法规备案审查制度和法规冲突协调机制作为完善有关立法的重要内容。虽然《立法法》规定了全国人大常委会备案审查程序，国务院和各省级人大也出台了有关备案审查程序的条件、法规，但彼此之间缺乏有效的沟通，没有建立备案审查信息共享机制。多头备案审查模式极有可能由于各备案机关对于法律、行政法规的基本原则存在不同的理解而作出相互矛盾的审查结论。同样，当法律法规在适用过程中出现矛盾时，也难以及时和有效地裁决。因此，有必要建立以授权机关为核心的统一的、高效的特区法规备案审查制度和法规冲突协调制度，以使特区法规切实得到尊重和实施。

（二）以正确处理法制统一与立法创新的关系，保证特区立法创新的正确方向。创新品质是特区法规存在的前提和基础，而创新的前提是国家法制统一，创新的目的在于推动发展。要以发展的思维，围绕立法思想创新、立法领域和内容创新、立法模式创新、立法工作机制和方式、方法的创新来进行立法创新。必须增强创新的主动性和系统性，大胆突破条条框框，不搞作茧自缚。只要符合“三个有利于”标准，不违背国家法制统一原则，就应该大胆地试、大胆地闯。要处理好适度超前与现实需求的关系，善于对已经出现或必将出现的经济及社会发展趋势和客观规律进行全方位、多维性的分析研究，提出科学的立法预测，为经济特区的立法决策提供动态依据，大胆进行策划，有步骤有目的地开展立法。使“适度超前、有特色、可操作”成为经济特区立法应当具备的基本特征。

（三）以立足省情、紧扣发展主题创新立法内容，拓展立法空间。

海南省第四次党代会提出，要努力把经济特区特别立法权这一优势转化为营造良好发展环境的优势，制定出与通行规则相衔接、具有鲜明地方特色的法规。这是今后我省地方立法的总体目标、思路和要求。今后五年的海南立法工作要围绕在本届任期内初步做到改革、发展和稳定所需要的法规基本齐备这一目标，以立法创新营造良好的发展环境，从三个方面实现突破：一是要以我国加入 WTO 为契机，充分运用特区授权立法，推动开放、促进改革、完善体制。二是要立足于本省生态、资源和区位优势，促进本省优势产业和特色经济的发展，推动经济结构调整和产业升级。三是实施性立法要结合本省实际和特区特点，有所创新。要始终把立法创新的立足点放在发挥自身特有的优势上，放在对国家法律的补充和细化上，放在对国家法律的创造性运用上，放在解决制约和影响海南经济发展的主要问题和急需解决的重大问题上。

（四）以新的立法理念和现代法制精神指导立法实践，提高立法水平。 以什么样的理念来指导立法，其效果是大不相同的。特区人的新观念，应当首先体现在特区立法上；立法主体的观念更新，在一定意义上决定了特区发展新优势能否建立。应当把观念更新作为立法机关自身建设的首要内容，使特区在立法的思维方式变革上走在前面。

在立法工作中转变观念，首先要坚持立法以民为本，立法为公。以民为本，就是要忠实于人民的利益，向国家和人民负责，坚持把人民的根本利益作为立法的出发点和归宿，平等地保护一切公民、法人和其他组织的合法权益。做到立法唯实、唯需、唯民，使立法更贴近生活、更贴近群众、更贴近实际，满足人民群众合理、合法的要求。要把立法为民与立法为公统一起来，强调依法治官、依法治权，科学合理地做到法规和规章草案中公民的权利与义务相统一、国家机关的权力与责任相平衡，避免部门利益法制化，加强对行政权的制约，防止行政权和部门利益扩张对公民利益造成侵害。在立法的原则和内容上要切实贯彻为民、便民、利民原则，尊重市场主体平等地位原则，当事人意思自治原则，权利义务平衡原则，实体与程序并重原则，注重可操作性原则等。

其次，要由注重立法数量向注重质量转变，真正把质量当作特区立法的生命线。要由过多地从正面规定“应当如何”向同时注重“反规定”转变，充分考虑守法、执法、追究违法行为的需要转变；注意在法规内容、架构上由“大而全”向“少而精”、“小而实”转变，为需而立，立以致用。在各个方面的工作基本已有法可依的情况下，针对各方面工作的突出矛盾多搞专项立法，提高立法的实效性。既要防止“小法抄大法”，法繁扰民，又要防止“小法驾空大法”，难以操作。地方法规的框架和内容，要由综合性、系统性向单行性、创制性、简明性转变，每 个法规不必总则、分则、章、节等一应俱全。

（五）以立法机制创新推进立法的民主化、科学化。立法民主，就是要在立法中坚持民主集中制的原则，坚持走群众路线，实行开门立法；就是要发扬民主、体察民情、广集民意、博纳民智，以立法的民主性保证立法决策的科学性。探索一切可行的形式调动全社会各个方面参与立法的积极性。对涉及全社会、关系人民群众切身利益的法规，继续采取并完善向社会公布法规草案、举行立法座谈会、听证会、辩论会、网上征求意见等形式，直接听取社会各方面的意见，提高立法的公民参与度和透明度。对专业性强的法规草案，应召开论证会，充分进行论证。及时收集人民群众对地方立法的意见以及迫切需要立法的建议项目。发挥省人大常委会各工作委员会的专业优势和有关部门、研究机构、专家学者的作用，积极拓展多元化的法规起草渠道。改进立法调研方式，必要时，可就法规草案涉及的改革问题、群众关注的热点与焦点问题进行调研，直接收集人民群众和管理相对人的意见，使所立的法规更贴近群众，更能解决实际问题。在落实立法规划中实行“三定一保”（即定领导、定人员、定时限、保质量）的立法工作责任制，如期完成法规草案起草任务。常委会各有关工作机构应更多地提前介入法规草案的调查研究、协调和论证工作，及时解决法规草案所调整规范的重点和难点问题。

（六）以用好重大事项决定权，更积极主动地参与地方改革和发展决策。充分发挥重大事项决定不必追求体系完整、程序较为简便、运用较为灵活的特点，将一些暂时不宜用法规形式加以规范的问题，以法规性决定的形式先行发布实施，从而提高决策效率，抢得可贵的发展时机。应围绕本省各项发展任务开展广泛和深入的调查研究，摸清本省究竟哪些事项适宜由人大作出决定，制定有关的工作计划，并建立重大事项决定的规范化工作机制。

（七）以编制和落实立法规划保证立法创新目标的实现。应将制定并不断完善立法规划作为一项必不可少的基础性工作，加以改进和提高。立法规划不应仅是立法项目的简单罗列，还应对全社会立法需求作出基本分析，并就各个立法项目的必要性、可行性作出论证，提出基本框架和主要条款的内容。我省现已在公开征求社会各界意见建议的基础上，形成了《海南省三届人大常委会立法规划》。该立法规划形成后，还应根据形势的发展和社会对立法的需求的变化，适时作出调整，结合年度立法计划滚动实施，以保证立法同全省发展的要求紧密结合。 要建立对社会立法需求的灵敏感知机制，主动调研，了解大局，准确掌握立法需求，而不仅仅限于对有关部门提出的立法要求进行被动的编制。

（八）以转变立法模式、改善立法工作的保障条件，强化人大在立法工作中的主导作用。立法创新，迫切要求加快立法工作模式由政府主导型向市场（社会）主导型转变，以切实解决立法需求与立法实践脱节以及部门利益倾向等问题。在现有立法工作模式中，政府及政府部门在相当程度上处于主导地位，这种状况有利有弊，实行这一转变的目的在于兴利除弊。市场（社会）主导型的立法模式，要求人大在立法中变被动为主动， 为此，一方面人大自身要建立和强化立法工作的创新机制，在主动了解社会立法需求的基础上开展立法；另一方面，特区立法、地方立法的双重立法任务以及艰巨的“探路”、先行使命，要求给予特区立法机关充分的工作条件保证。必须真正将拥有特区立法权作为“最大的优势”来看待，把为立法创新提供充分保障，当作一项事关全局的重大“投资”，给予政策倾斜，以小的付出求得全省的大跨越、大发展，同时，使人大在立法工作中的主导地位得到充分实现。一要解决好立法的人才条件，集聚一批政治坚定、懂法律、善变通的创新型人才。适当增加立法机关人员编制，充实立法机关，同时建立立法工作人才库，加强全省立法人才和工作力量的整合。二要解决好立法的经费保障，使立法工作经验条件不低于其他特区的中等水平。

五、紧密围绕增创体制、产业和环境三大优势拓展海南立法空间

（一）以立法创新完善社会主义市场经济体制。加快发展有赖于体制创新，而体制创新必须沿着法制的轨道推进。新阶段的改革性质更加深刻，范围更加广阔，任务更加艰巨的特点，需要立法工作更加积极地介入到体制创新中去，为深化改革、攻克改革难关提供有效的法制保障和有力的外部推动。这种保障和推动，一方面要及时将省委、省政府关于经济体制改革的重大决策以法规的形式确定下来；另一方面，省人大及其常委会作为地方立法机关要更加增强参与和推动体制创新的自觉性、主动性，以积极姿态寻找立法创新与体制创新的结合点，力争在新的一轮改革中更充分地发挥特区立法的优势，从而使海南在体制创新方面有一个飞跃，凸显特区体制新优势和发展环境优势。

    在体制改革中推进立法创新，要按照全省体制创新的总体部署，遵循体制创新的指导思想和原则，围绕完善社会主义市场经济体制的目标和任务，以促进经济社会全面、协调和可持续发展为轴心来展开。根据特区立法和地方立法的权限与功能，首先着力推动体制创新中全局性、根本性问题的解决，将重点突破与整体推进结合起来，在解决突出矛盾的同时注重配套；要敢于打破一切束缚和阻碍生产力发展的生产关系，在破除生产力发展的体制性障碍的同时破除阻碍先进生产关系发展的体制性障碍；要正确处理改革、发展、稳定的关系，坚持发展这个硬道理，同时照顾社会各方面的承受能力，使改革举措得到大多数人的拥护，稳妥可行；要将改革与开放结合起来，按照“开放倒逼改革”的思路，将加入 WTO 条件下市场经济的要求同内生的改革动力统一起来，使改革与开放协调前进；要将改革与结构调整结合起来，围绕培育海南产业特色这个目标，着力解决障碍结构调整和经济发展的体制性问题；要将经济体制改革与政治体制相关领域，特别是行政执法领域的改革与创新结合起来，大力推进政府职能转变和依法行政，使经济、政治改革协调共进，促进经济体制深层次性问题有效解决；要进一步解放思想，转变观念，实事求是，勇于探索，以发展海南经济的基本要求和目标为依据大胆地闯、大胆地试，使特区立法的创制功能得到更有效的发挥。

根据以上思路，结合调研过程中各有关方面提出的意见和建议，我们认为近期内围绕体制创新、建立海南体制优势和体制特色这一主题，立法创新活动应重点在以下几个方面展开：

就推行国有资产管理体制改革和全面深化国企改革进行立法或作出决定，构建具有海南特色的国有资产管理体制和运行机制，调整、优化国有经济的布局和结构，规范国有企业法人治理结构，从根本上增强国有经济的活力和竞争力；制定《海南经济特区促进私营个体经济发展条例》，从制度安排上给予私营个体经济平等的法律地位，解决私营个体经济在发展中所需的扶持服务、权益保障以及规范政府管理行为的问题，为放手发展私营个体经济消除体制障碍；就加强全社会的信用建设作出决定，推动形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度体系以及运作机制，培育政府信用、企业信用、中介组织信用、个人信用四大主体，逐步确立信用制度、信用文化、信用监管三大支撑，建立起与海南社会经济发展相适应的社会信用道德和文化环境；制定《海南经济特区行政执法责任制条例》，推动政府体制创新、职能转变和依法行政；作出加快海南经济特区行政审批制度改革的决定，从本省实际出发推动行政审批制度改革，切实解决行政审批领域中存在的项目过多、程序纷繁、时限不明、效率低下，透明度差、监管不严、操作不规范、容易滋生腐败交易等弊端，促进政府职能转变，从根本上优化我省的行政环境；制定海南经济特区行业与中介组织条例，通过立法积极发展中介服务机构，大力培育和规范中介市场，同时加强监管，规范中介市场秩序。还可根据完善社会主义市场经济体制、规范企业行为和政府行为、反腐保廉的需要，就审计监督、财政监督检查、防止职务犯罪、司法鉴定、政务信息公开、劳动保障监察、商品条码管理等方面制定法规。

    （二）以立法创新促进海南优势产业振兴，培育特色经济。建省以来，经过不懈探索，海南逐步找到了一条正确的产业发展道路，这就是在坚持全面、协调、可持续发展基本原则的前提下，构建具有海南特色的“一省两地”产业格局，大力发展热带高效农业、海岛旅游业以及以油气等资源为基础的新型工业，并围绕这一战略主轴，调整和优化产业结构，延长和深化产业链条，丰富和壮大产业集群，扩大产业规模，提高产业效益，最终形成和确立海南的产业特色和产业优势，实现产业振兴和产业富民。

通过产业立法来促进产业发展，促进优势产业的形成和壮大，是日本等一些发达国家经济发展的重要经验。近年来，海南围绕产业发展进行过一些立法，如制订《海南省旅游条例》、《海南省无公害瓜果菜保护管理规定》等，产生了积极效果，但总的来说，通过立法特别是特区授权立法来促进海南特色产业振兴和发展，在指导思想上还不够明确，力度也还有限。必须根据海南近年来产业发展的实际情况发展方向，提出具有前瞻性、综合性、全局性的措施和规定，加快产业振兴。

要以授权立法或作出决定的形式， 确立工业发展的指导思想和原则，走新型工业化道路，实现我省工业经济的跨越式协调发展； 加快海南经济特区信息产业立法，制定规范和鼓励信息产业发展的措施，实施信息化带动工业化的战略，解决信息产业发展中的具体问题，以引导、推进和扶持信息产业发展； 制定海南省海域资产招标和拍卖管理办法，推动海域资源进入生产要素市场， 规范海域资产按照市场规律的自由流动，实现海域资产的优化配置和海洋产业结构的合理布局；加强海南经济特区文化体育产业立法，确立促进文化产业发展的总体目标，加快文化管理体制、运行机制创新，加快形成具有鲜明海南特色的文化产业体系；制定《海南经济特区促进会展业发展的规定》，利用我省独特的自然环境和完善配套的旅游设施发展会展经济，提高我省会展业的整体水平，使之走向专业化、市场化、规范化和品牌化；制定《海南经济特区风险投资条例》及《海南经济特区国家高新技术园区条例》，健全投资保障体系，增强海南的风险投资吸引力，促进和保障高新技术产业发展；继续深化和完善促进热带农业发展的立法，使这方面的法规配套实施，巩固和发展农业与农村经济体制改革成果，促进热带高效农业发展。

（三）以立法创新促进和保障海南生态省建设。 可持续发展是我省既定的方针，保护生态是海南发展的生命线，可持续发展战略是海南的第一发展战略。要通过立法促进人口、资源、环境与经济社会的协调发展，充分利用好生态，保护好生态，美化好家园，打好“健康岛”、“欢乐岛”等品牌，把海南建设成为中华民族的四季花园和全国人民的度假村。要协调好环保与发展的关系，实现可持续发展。

建省以来，省人大及其常委会先后出台了《海南省环境保护条例》、《海南省自然保护区管理条例》、《海南经济特区水条例》、《海南省森林保护条例》、《海南省林地管理条例》等 19 件与生态省建设相配套的地方性法规，批准了海口、保亭、白沙等市县 14 件有关生态环保方面的地方法规， 为创建一流环境质量，发展新兴生态产业，奠定了良好基础。海南的生态环境优势已开始成为可持续发展的经济优势。 但总体来说，生态省建设 发展仍然较为缓慢。 目前的立法局限于生态环境保护范畴的居多，生态省建设的 相关配套法规尚未健全，立法的空白地带依然存在。部分法规已严重滞后或内容不严密、可操作性不强，不能适应形势发展的需要。 如何 借鉴国内外环境与自然资源立法的先进管理制度和措施， 以立法创新来解决我省生态省建设中面临的一系列突出问题，是我省一项紧迫而重要的任务。

建议制定海南省植树造林条例，规定植树造林任务、原则、方针及鼓励的措施和制度，提高森林覆盖率；制定资源开发环境管理条例，加强生态环境建设和资源开发项目的环境影响评价，实现资源开发与生态环境保护措施“三同步”，实行促进生态环境建设的优惠政策，保护和合理利用珍稀、濒危生物资源；制定污染物排放管理法规，以高于国家法律规定的标准约束污染物排放，规定污水、废气、噪音、固体垃圾等污染物排放的管理措施， 使污染物排放 减量化、 最小化 、资源化 及无害化； 制定海南省海洋生态保护条例，落实海洋生态环境保护工作的各项职责，对海洋生态保护的内容、范围、管理、海洋生态建设、重要海洋生态系统的保护与利用、海洋自然保护区等方面作出细化规定；为生态农业立法，明确规定生态农业发展的基本原则、方向，鼓励传统农业向生态农业转变，确认发展生态农业的模式； 制订海南省实施〈环境影响评价法〉办法， 把环境污染从“末端控制”转向“首端控制”， 使环境影响评价从编制、审查、审批规范化，为综合决策提供科学依据 等。

（四）在入世条件下以立法创新提高对外开放水平。 规则不等于法律， WTO 规则必须转化为国内法才能适用。但目前我国将 WTO 规则转化为国内法的立法工作还存在不足，在知识产权领域、服务贸易领域、外商投资领域等方面的政策法规与 WTO 规则要求还有差距。因此特区作为对外开放的前沿阵地应先行一步与 WTO 规则衔接，用足用好特区立法权，加快制定和完善对外开放的法规，对进一步推动对内对外开放立规矩、定章法，为形成我省体制、产业、生态三大优势创造良好的开放环境。

要根据 WTO 基本原则确立对外开放应对措施。针对 WTO 的“非歧视原则”（包括最惠国待遇、国民待遇、互惠三原则），应当认真研究如何向世界开放的应对措施；针对 WTO 的“贸易自由化原则”，应当认真研究如何扩大进出口业务；针对 WTO 的“透明度原则”，应当认真研究如何提高政府服务水平，提高法律法规和政策的透明度；针对 WTO 的“稳定贸易发展原则”（包括关税减让、开放服务市场、约束非关税壁垒等措施），应当认真研究如何营造良好的贸易环境，同时又保护贸易安全。

要根据 WTO 规则制订对外开放应对措施。主要的课题有：《关税与贸易总协定》与对外开放问题；《原产地规则协定》与对外开放问题；《进口许可证程序协定》与对外开放问题；允许例外及差别待遇条款与对外开放问题；《农业协定》及《实施卫生与植物卫生措施协定》与对外开放问题；《纺织品与服装协定》与对外开放问题；《技术性贸易壁垒协定》与对外开放问题；《补贴与反补贴措施协定》与对外开放问题；《与贸易有关的投资措施协定》与对外开放问题；《保障措施协定》与对外开放问题；《服务贸易总协定》与对外开放问题；《与贸易有关的知识产权协定》与对外开放问题。这些课题所涉及的领域具有很强的技术性，应当逐一进行专题研究，提出应对措施。建议在此基础上制定《海南经济特区加快发展开放型经济的规定》，就扩大对外贸易、加大招商引资力度、鼓励“走出去”、投资与贸易软环境、测评体系和督促机制以及明确部门职责与分工等作出具体规定，促进海南对外开放水平的全面提高。

 

[ 海南省人大常委会于 2003 年 4 月成立“运用特区立法权营造发展优势”研究课题组。课题组聘请全国人大有关部门杨景宇、周成奎、尹中卿、阚珂等领导和专家为顾问，组长为王厚宏、秦醒民，副组长为翟培基、罗时祥，成员包括省人大常委会研究室、省人大常委会法工委、省政府法制办及海南大学等各方面共 15 人。经过半年多的工作，课题组形成了 10 份专题研究报告， 10 份课题研究参考材料。本综合研究报告广泛吸收了各专题研究报告和参考材料成果。执笔：罗时祥、褚晓路 ]