简析经济特区经济法授权立法

一、应正确认识经济法立法权

（一）正确认识经济法立法权的逻辑起点

我国理论上至今尚未严格区分“经济立法”、“经济法立法”，把两者直接或间接简单混同，替代使用或模糊使用，而没有注意到两者存在的区别，人们往往在使用本来意义上的“经济法立法”时，也以“经济立法”来替代之，反之亦然。笔者认为，“经济立法”和“经济法立法”是两个不同的法律概念和术语，两者存在以下几方面的区别：

首先，从字面解释上看，“经济立法”既可指为了调整经济关系而进行的一切立法活动，也可与“经济的立法”等同，指关于调整经济关系方面的所有法律、法规。“经济法立法”从动态上看是指把经济法作为独立法律部门而进行的专门性立法活动，从静态上看是指把经济法作为独立法律部门而通过立法活动形成的各种经济法律、法规渊源。简言之，经济法立法指经济法作为独立法律部门而用以调整特定经济关系的立法活动内容和形式的统一。其次，从产生阶段看，经济立法产生时间远远早于经济法立法产生时间。经济立法作为国家关于经济方面的立法，始自于国家和法的产生，即自从有了国家和法之后，就有了国家关于经济关系方面的立法，最早时期的经济立法在内容上只是整个立法内容的一个重要方面，在渊源上与调整其他社会关系的法都处于“诸法合体”状态，并不是特指一个独立的法律部门。在现代，“经济立法”仍泛指调整一切经济关系的所有具有综合性特点的立法表现形式。无论是作为国家根本大法的宪法，还是作为独立部门法的刑法、民法、行政法、劳动法、诉讼法等，只要其中含有调整经济关系的内容的，都应属于“经济立法”的范畴，因此，作为综合性立法来说，经济立法是各个部门法规范的某种聚合和联合，这些规范仍保持部门法规范的特点和性质。而且经济立法始终伴随着阶级社会的整个进程，只要存在着阶级和国家，就会存在国家用于调整经济关系的经济立法。而经济法立法是在社会发展进入到垄断资本主义和社会主义后，基于国家宏观经济意志化的需要，为了实现国家对社会经济生活的干预、管理的目的，作为国家干预、管理社会经济生活的重要法律手段逐渐形成为一个独立法律部门。因此，经济法立法就是在特定的社会阶段国家把经济法作为独立法律部门而进行的立法活动的总称。再次，从调整对象和逻辑上说，经济立法是关于调整一切经济关系的立法体系的总和，而经济法立法是关于调整一定范围经济关系即国家在调控社会经济运行、管理宏观经济活动过程中产生的特定经济关系的部门法立法。故经济立法是包容经济法立法的属概念，经济法立法是包容于经济立法的种概念，后者只是前者的一部分，经济立法具有更为宽广的外延。它除包含经济法立法的内容之外，还包括以其他部门法形式体现的调整有关经济关系的内容。最后，从立法目的上看，经济立法的目的具有多样性。经济立法调整各种经济关系，不同部门法和宪法中基于对相关经济关系进行调整而规定的经济立法内容的目的各不相同。而经济法立法的总体目标是一致的，即为了实现政府对宏观经济关系的干预、管理，以维护社会整体利益。

综上可见 ,“经济立法”与“经济法立法”是两个不同的概念,两者不能混同。为了正确认识经济法立法权,避免产生歧义,应该把两者严格区分开来。这是正确认识经济法立法权概念的逻辑起点。

（二）经济法立法权的界定及其价值

由于“经济立法”与“经济法立法”是不同的概念 ,相应地,经济立法权与经济法立法权也是不同的。经济立法权是指进行一切有关经济关系方面的立法权的总称,而经济法立法权只是其中的一部分,它包含于经济立法权之中。具体说,经济法立法权是指享有立法权的主体为了实现国家对宏观经济关系进行干预、管理的目的而进行的各种立法活动的权力总称，其行使的结果使经济法形成为独立的法律部门。经济法立法权具有不同于一般立法权的特征：

1、目的的特定性。经济法是在社会化大生产条件下，为了实现政府对宏观经济生活的干预、管理而使用的最重要法律手段之一，它只对一定范围的经济关系发生作用，由此决定了经济法立法权的最根本的目的，是为了实现国家宏观经济意志，实现对社会经济生活的有效干预、管理，以维护国家社会的整体利益。

2、经济法立法权以确认政府经济职权（职责）为核心内容，并兼顾确认经济法其他主体的权利和义务。为了能够有效地实现对社会经济生活的干预、管理，需要确立政府的管理者地位，赋予政府各种经济职权（职责），包括规划、决策、审核、批准、命令、指挥、协调、执行、许可、确认、免除、撤销、检查监督、褒奖、处罚等，树立政府权威，并对政府的管理、干预行为予以必要的限制。同时，又要确立经济法其他主体的权利和义务。而经济法立法权正是满足上述要求的最重要的条件和手段，它理所当然地应以此为中心内容而决定立法活动的启动和展开。

3、内容的综合性和广泛性。尽管就总体来说，经济法立法权以确认政府经济职权（职责）为核心内容，但综观数量繁多的经济法律、法规，可以说，它们几乎涉及社会经济生活的各个方面、国民经济的各个部门、经济生产的各个环节，每一具体的经济法律、法规基于其不同的目的和适用范围，在经济法立法权指导下通过落实政府经济职权（职责）以及规定经济法其他主体的权利和义务而体现其各具特色的内容和各自的侧重点。从此方面看，经济法立法权的内容又表现出其综合性和广泛性的特点。

4、享有主体的多元性。经济法调整对象的复杂性和易变动性，客观上需要制定不同形式的经济法律、经济法规分别调整和适用于不同性质和层次的经济管理关系，而不同经济法律、法规的立法主体并不是单一和唯一的，而是多元的：既有中央级的立法主体，又有地方级的立法主体；既有专门的权力机关，又有经授权的行政机关，等等。它们在国家立法体制中处于不同地位，各自享有的立法权也各不相同。

5、效力的等级层次性、差别性和制约性。经济法立法主体多元化，数量繁多化，形式多样化，加之多元化的不同经济法立法主体的地位和级别不同，使得各个立法主体各自享有的立法权效力也呈现出等级层次性、差别性和制约性的特点。一般说来，经济法立法主体地位的高低与该主体享有的立法权效力的大小以及该主体所制定的经济法律、法规效力的高低成正比，并且地位高的立法主体的立法权直接制约着地位低的立法主体的立法权。而在同级经济法立法主体之间，权力机关的立法权直接制约着经授权的行政机关的立法权。其中全国人大享有最高效力的经济法立法权，居于最高立法机关的地位。

经济法立法权具有重要意义，表现在：

首先，经济法立法权是进行经济法立法活动的前提。

其次，经济法立法权决定着经济法立法权的效力性和协调性。

再次，经济法立法权是建立经济法立法体制的基础 ,并影响着能否建立科学的经济法体系。

最后，经济法立法权是建立和完善经济法授权立法制度的基础。

基于以上对经济法立法权及其价值的认识 ,有利于进一步认识经济特区经济法授权立法权,确保经济特区经济法授权立法权的享有和正确行使,有效发挥经济特区经济法授权立法权的作用。

二、经济特区经济法授权立法的特点

我国《立法法》第 65条规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”该法第81条第2款规定：“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。”可见,我国《立法法》对经济特区的立法授权是一种综合性的立法授权，其内容包括经济、政治、文化等各个方面。其中，也包括对经济特区的经济法立法权的授权。我们认为，经济特区的经济法授权立法具有以下特点：

1、经济特区经济法授权立法权的根据在于全国人大的授权。全国人大在对经济特区进行经济法授权立法时,其“授权决定应当明确授权的目的、范围。”（我国《立法法》第10条第1款）

2、济特区经济法授权立法权的被授权主体为经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会。经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会作为“被授权机关不得将该项权力转移给其他机关”。（我国《立法法》第10条第3款）

3、经济特区经济法授权立法权本质是国家经济法立法权的授予。根据我国《宪法》的有关规定,全国人大及其常委会行使国家的经济法立法权。经济特区的经济法授权立法权经全国人民代表大会授予而享有，其目的是为了更好地促进经济特区的发展，充分发挥经济特区“窗口”与“实验田”的示范作用。我们认为,赋予经济特区经济法授权立法权比给予经济特区优惠政策具有更大的意义。因为优惠政策只是暂时而不具有稳定性,而该种立法权限基于我国《立法法》的规定和全国人大的授权而具有稳定性,同时,优惠政策的内容和范围具有限定性,而该种立法权限的内容和范围具有一定的宽泛性。经济特区的人民代表大会及其常务委员会应充分行使该种立法权限而进行科学的经济法授权立法活动,最大限度地促进经济特区的发展。

4、经济特区经济法授权立法权仍属于地方立法权范畴。其理由在于：其一，该种授权立法权的效力范围是有限的，根据该种立法权所制定的变通规定,只在该经济特区范围内适用,不能超出该经济特区范围;其二，根据我国《立法法》第89条第5款的规定,经济特区根据该种授权立法权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案;其三，该种授权立法权的内容和范围应受到必要限制。

三、经济特区应充分发挥经济法授权立法权的作用

经济特区应通过行使经济法授权立法权而充分发挥其作用，促进经济特区的发展。

第一，经济特区经济法授权立法权应合法行使。为了确保经济特区经济法授权立法权行使的合法性 ,应注意以下几点:其一,经济特区经济法授权立法权的行使应有其法律根据。经济特区经济法授权立法权基于全国人大的授权决定而产生,因此,经济特区经济法授权立法权的行使应以全国人大的授权决定为根据。其二,经济特区经济法授权立法权的行使主体应合法。经济特区经济法授权立法权专属于经授权的经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会,即只能由经授权的经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会行使经济法授权立法权,其他主体不能行使。其三,经济特区经济法授权立法权的行使应符合授权目的和范围。经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会应严格按照授权的目的和范围行使经济法授权立法权。

第二，经济特区经济法授权立法应高瞻远瞩，大胆创新。经济特区经济法授权立法权的行使要充分发挥经济特区立法的积极性、主动性和创造性，通过行使经济法授权立法权而进行的经济法立法活动应具有前瞻性，从发挥各个经济特区独特的资源优势出发，结合各经济特区独有的省情、市情进行立法。经济特区经济法授权立法不仅要全面吸收全国各地立法的先进经验，进行科学论证 ,突出立法对经济特区发展的引导、促进、规范作用,而且应大胆创新，在国家尚未制定相应的经济法律、法规或者其他省、市尚没有出台有关地方经济法规的情况下，应根据经济特区的发展需要并结合经济特区的实际情况在立法方面进行有益的探索和尝试。

第三，充分利用经济特区的资源优势，建立具有经济特区优势和特色的经济法立法体系。各经济特区在行使经济法授权立法权过程中 ,应综合考虑发挥各经济特区的各方面优势。比如海南省具有独特的地理位置，丰富的海洋资源，美丽的海岛环境，富饶的热带资源，针对这些优势和特色,经济法授权立法权的行使应紧紧围绕如何利用海南的特色而搞好生态省、农业省、旅游省等方面的建设而展开。

第四，各经济特区应相互吸取经济法授权立法的经验，克服不足，探索经济特区经济法授权立法的规律。经过多年的实践探索 ,各经济特区都在经济法授权立法方面取得了很大的成绩，积累了宝贵经验。例如深圳市制定的住宅区物业管理条例，成功地借鉴了香港物业的管理经验，在全国率先创立起由业主管理与专业服务相结合、属地管理与专业管理相结合的住宅区管理模式，获得国家建设部的肯定并在全国范围内进行推广；又如深圳市制定的股份有限公司条例与有限责任公司条例，取消“定向募集”设立公司的作法，直接与国际惯例相接轨，公司设立程序采用“准则登记制”，为公司设立方式的创新进行了探索,为日后我国公司法的出台起了积极的探路作用。对于各经济特区经济法授权立法的成功经验,应相互借鉴和吸收。同时,对于各经济特区在经济法授权立法过程中的不足，也应予以重视。因此,各经济特区应加强联系、增强交流，密切合作,传播和推广先进经验，克服不足，努力探索经济特区经济法授权立法的规律。

第五，经济特区经济法授权立法应注重经济特区的整体建设。经济特区经济法授权立法要尽量避免和减少部门利益倾向化现象 ,立足于经济特区的整体建设。在经济法授权立法过程中，应从经济特区的整体经济利益出发，合理布局，科学规划。

第六，经济特区经济法授权立法应遵循 WTO规则。我国已是WTO成员国，应履行我国在加入WTO时所做出的具体承诺与义务。经济特区在经济法授权立法中,也应遵循WTO的有关原则与规则,遵守我国在加入WTO时所做出的承诺和义务,以实现经济特区建设与国际经济的接轨,促进经济特区的发展。

（作者系吉林大学法学院教授）