经济特区授权立法面临的挑战和发展机遇

【内容提要】在我国，全国人大及其常委会向地方进行的特别立法授权具有被授权对象多元化、授权次数高于其他被授权主体、授权采用特别“决定”或“决议”、综合性授权多于就具体事项授权的特点。在进入 21世纪的今天，经济特区授权立法面临着加入世贸组织、《立法法》对授权主体规定与现实中存在的授权主体不一致以及整个社会法治意识觉醒的挑战；同时，我国政府主导法制发展的模式、积累立法经验的立法思维以及创新意识成为人们普遍共识又成为经济特区授权立法的发展机遇。因此，经济特区授权立法应当在制定程序完善和内容创新的前提下，寻求自身存在的合理性。

中国现行的立法体制，自 1949年建国起到现在经历了从最初的全国人大为唯一立法机关的“一元一极”，到立法权扩展至全国人大常委会、国务院以及省、自治区和直辖市的“一元两极多体”，再到因特别授权立法、行政特区立法以及地方“先行立法”等出现而产生的“一元多极多体”立法体制的转变。其中，因向地方特别授权而产生的“授权立法”最具特色，引起了人们的广泛关注。

应当说，各被授权地方相关部门根据实际需要，积极在授权的范围内进行立法，取得了显著的成效。极大地推动了特区的经济、社会和文化的发展。以深圳特区为例，根据 2002年“纪念深圳经济特区授权立法十周年座谈会”的报告，截至2002年6月30日，深圳市人大及其常委会共制定法规191项，初步形成了适应深圳社会和经济发展以及城市管理需要的，与国家法律体系和广东省法规相配套的，与国际惯例接轨的特区法规框架，充分发挥了立法“试验田”的作用，被国内外一些学者评价为“新、快、与国际接轨好、可操作性强”。 [2]

随着人类迈进 21世纪，我国的经济发展和国际环境出现了许多新的特点。在这种形势下，被授权地方的“授权立法”面临着多方挑战。本文拟在分析全国人大及其常委会向特区所在地方进行立法授权的特点的基础上，阐述其授权立法本身所面临的挑战和机遇，以期被授权地区能够更好地迎接挑战，把握机遇，进一步完善授权立法。

一、全国人大及其常委会向地方进行特别立法授权的特点

　　经济特区的授权立法产生于 80年代初期。当时，不得不面对的一个问题是，在“文革”的10年之中，我国的立法工作近于停滞。党的十一届三中全会后，国家的工作重心转移到了经济建设上来，但法制的混乱及严重滞后极大地限制了我国经济建设的发展。而国家立法机关囿于自身人力、财力等条件的限制，不可能在短时间内把经济建设和社会发展所需要的法律法规适时制定出来，因而出现了制度供给和社会需求的矛盾。这种矛盾决定了中央立法机关必须将部分立法权下放到地方，充分调动地方的积极性，尽快完善与经济和社会发展相关的各种制度。与此同时，改革开放过程中的一些具有探索性的制度设计必须由某些地方进行试验性立法。在这种形势下，国家立法机关授权地方就经济特区的经济和社会管理进行立法的“授权立法制度”就应运而生。经过多年实践，可以发现全国人大及其常委会向地方进行立法授权呈现如下特点：

　　第一，被授权的对象多元化，既有原本具有立法权的地方权力机关，如广东省、福建省、海南省的人大及其常委会，又有无立法权的地方权力机关及行政机关，如深圳、珠海、汕头、厦门四个城市的人大及其常委会和政府。

　　第二，中央立法机关对特区的授权次数高于其他被授权主体。全国人大对国务院的授权共有三次，而对地方的授权却有五次，由此可见国家对经济特区探索经验、发展建设的重视，亦说明地方权力机关已成为中央立法机关直接授权的主要对象之一。

　　第三，授权的形式采取由最高国家权力机关发布专门的“决定”或者“决议”的方式，这与西方国家制定并颁布专门性法律进行授权有明显的不同。

　　第四，综合性的授权多于针对具体事项的授权。此亦与西方国家的授权立法形成鲜明对比。西方国家为了防止地方立法权限过于宽泛，严格禁止没有任何范围限制的空白授权。我国对经济特区所在地方的授权虽然规定了明确的范围，但是这个范围十分广阔，仍然属于综合性的授权。

　　实践证明，授权立法对加快我国改革开放、建立社会主义市场经济、健全配套立法起到了十分重要的作用。它适应了经济特区在全国经济发展中的“龙头”地位的需要，为特区经济发展提供了体制创新、制度完善的基础，也为国家的正式立法积累了宝贵的经验。以深圳特区为例，它率先制定了股份有限公司条例和有限责任公司条例等一系列规范公司、企业的立法，另外还有很多领先于全国的市场经济必需的配套立法，如住宅小区物业管理条例等，充分发挥了立法“试验田”的作用，为中央立法机关相关立法的出台起到了积极的探路作用。

二、经济特区授权立法面临的挑战

　　如前所述，经济特区立法本来就具有临时性、补充性的特点。随着法制环境变量的变化，特区地方的立法必然要面临来自新加入的国际条约和国家立法机关新颁法律的冲击。

　　挑战之一，中国加入世界贸易组织给经济特区立法带来冲击。我国加入 WTO这一客观形势的变化，要求我国所有的地方性法规都必须符合WTO协议和中国政府对外的承诺，并不得与有关国际惯例和国际规则相抵触。

　　首先， WTO要求相关法制遵循统一性原则，即按照WTO规则和我国的承诺，今后有关WTO的规则必须全国统一，这就牵涉到某些特区立法的修改甚至废止。

　　其次，按照 WTO非歧视性原则的要求，凡有歧视性的规定都要尽快修改，尤其要注意立法解决对民营企业的平等待遇问题，促进市场的竞争。

　　最后，按照 WTO公开透明原则的要求，加入世贸后我国制定有关货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权和外汇管制的法律、法规、规章，必须在实施前留出一段时间供WTO成员、个人和企业进行评论，提出意见，这也为特区立法增加了不少的限制和难度。

　　以上原因决定了经济特区立法中的某些规范可能面临着改、废甚至重新制定的问题，这是一个较为繁重的工作，需要透彻了解 WTO规则和相关国际协议及法律规范的立法工作者参与这项工作。可以说，能否适当地完成这类法律规范与WTO规则的顺利接轨，不仅关系到这类法律本身的实用性问题，更关系到经济特区立法权的将来。这是来自世界经济一体化的挑战，也是来自未来的挑战。

挑战之二，《中华人民共和国立法法》对授权机关的规定与现实中存在的授权机关不一致，使人们对某些地方享有的授权立法的合法性提出疑问。关于有权向地方进行立法授权的机关，《中华人民共和国立法法》第 65条规定：经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，制定法规。在经济特区范围内实施。从这一规定可以看出，《立法法》将有权向经济特区授权的主体严格限定为全国人大，而向广东省、福建省和深圳市的立法授权却是由全国人大常委会作出的，这就会使人们对这些经济特区的授权立法权的合法性提出疑问（珠海、海南、厦门、汕头的授权立法权是由全国人大授予的）。根据法学原理，同时位阶的的法律法规就同一事项的规定存在矛盾时，应当适用新法优于旧法的原则。 [3] 据此，对经济特区立法授权这一事项的规定，应当优先适用《立法法》，故此，至少从形式上看，广东、福建两省和深圳市的授权立法权不符合法律规定，存在授权瑕疵。

有人认为，根据特别法优于一般法的原则，全国人大常委会对广东省、福建省和深圳市的授权应当有效，因为《立法法》是一般法，而全国人大常委会的特别授权属于一般法。这种说法不正确。一般而言，特别法和一般法的矛盾在下述两种情况下发生：第一，特别法制定在先，一般法制定在后。此时，如果特别法与一般法发生矛盾，则特别法应当无效。例如我国立法机关先制定了《中华人民共和国合同法》，如果它与后来制定的民法典的具体内容相矛盾，则应当无效，或由立法机关加以修改使之有效。对广东省、福建省和深圳市的授权规定即属此类。第二，一般法制定在先，特别法制定在后。此时，特别法应当根据一般法的原则来制定，不得违反一般法已经作出的具体规定，否则即属无效。例如，根据《中华人民共和国教育法》制定的《中华人民共和国高等教育法》，就不得违反教育法已经作出的明确规定。

综上所述可知，无论从哪个角度解释，在《立法法》颁布后，全国人大常委会对广东、福建两省和深圳市的授权都明显存在瑕疵，使人们对这些立法授权提出质疑，因而影响这些地区的授权立法的制定。

就对特区的立法授权而言，多数情况下是因为当时特区所在的市没有立法权，加之当时改革开放需要一部分地区起到“试验田”的作用，因而，全国人大或全国人大常委会通过特别法的形式，将立法权授予了特区所在的省人大或市人大（有的授权还包括对制定行政规章的授权）。后来，这些特区所在地的市逐步获得了一般意义上的地方法规制定权，特别是《立法法》明确规定了经济特区所在地的市即为“较大的市”，因而当然具有地方立法权。在此情况下，授权立法的主要意义就在于根据授权规定，就一部分国家专属的立法事项进行立法，为国家立法进行探索，积累经验。

挑战之三，整个社会的法治意识的觉醒，对特区授权立法的合理性提出了挑战。我国已经提出依法治国，建立法治国家的目标。法治的基本内涵之一就是依“良法”而治，而“良法”的一个基本标准即是法的公平、公正。这就要求作为分配利益和权力的手段的法律，应当平等地对待每一个社会主体。法治的理想在于用普遍的规则来治理社会，它追求的是一种普遍的合理性。“对于社会正义而言，普遍性规则的正义或制度正义是最首要的和根本性的，离开了规则正义或制度正义，就不可能最大化地实现社会正义” [4] 以上述法治意识审视特区授权立法权，就很容易使人们得出这种授权是一种“特权”的结论。有人也对特区立法是为国家立法总结经验提出质疑，他们认为，如果是总结经验，那么其“总结的经验”就应当具有普适性，否则就不是经验而是“特权”。应当说，我国是一种政府主导型的现代化发展模式，这种以行使权力的方式对特定地区规定特殊的政策及制度，在特定的历史条件下具有一定的合理性，但这种做法不能成为常态，寻求普遍规则的合理性应成为政府的主要思维方式。有人说，目前的中国大陆，开发大西北方兴未艾，振兴东北老工业基地又蓬勃而起，唯一没有特殊政策的华北现在已经翘首以盼了。

总之，这一挑战的提出要求特区以良好的授权立法实践予以回应，从而证明自身的正当性。

三、经济特区授权立法面临的机遇

  虽然特区授权立法面临挑战，但同时也面临着发展的机遇。

　　首先，我国法治发展的政府主导模式必然要求立法机关制定更多符合市场经济和社会发展的法律法规，但多年来我国立法的滞后，而国家立法部门现有的人力、财力和物力难以完成繁重的立法任务，这一矛盾必然要求国家立法机关将一部分国家立法权授予经济建设本身亟需完善法制的某些地区。而经济特区在国家经济发展中的“试验”和“窗口”作用，决定了其享有授权立法权具有一定的必然性。这对特区本身来说是一个发展的机遇。把握住这个机遇，特区的经济发展、制度创新就会为全国树立一个标杆。

其次，法律的普遍适用性决定了涉及制度创新的全国性的立法应当慎而又慎，否则可能会带来巨大的社会成本，而特区立法的先行性使其能够成为全国性立法的参照，为国家立法提供经验。这既是特区的权力，也是特区的责任，更是特区授权立法的机遇。应当说，建立市场经济体制和加入 WTO，对我国的立法工作产生了相当大的影响。就制度建设层面来说，我们就面临着对政府本身、市场规则、公民权利等一系列问题的制度性改革或创新。这些问题的存在，要求特区根据特别授权法的规定，充分运用授权立法权，进行试验性立法，在制度改革和创新中发挥积极的作用。

最后，创新意识已经成为社会的普遍共识，为特区授权立法提供了合理性依据，同时也为特区授权立法提供了机遇。创新是一个民族和国家的灵魂，缺乏创新能力的民族和国家最后必然走向衰落。人类进入 20世纪以后，科学和技术的迅猛发展带动了经济的发展。其中技术创新所起到的作用不可低估。但毋庸讳言的是，制度文明对社会的发展同样起到巨大的作用。良好的制度会激发社会的活力，推动科技的发展，而缺乏生机和活力的制度极有可能会吞噬科技发展对社会发展的推动力。目前的中国社会正在变革之中，通过改革创新使社会和国家制度的某些方面符合制度文明的要求，是社会发展的必然要求。可以说，创新的理念已经成为人们的共识。特区授权立法本身就是中国立法制度创新的产物，同时它又承载着制度创新的使命，因此它的产生和发展就会得到人们的心理认同。

    应当说，经济特区授权立法在对特区自身发展起到巨大作用的同时，也为国家制度探索和创新提供了可资借鉴的经验。在新的世纪里，特区授权立法面临挑战，但也存在发展的机遇。从国家立法机关的层面来说，应当通过合适的方式，消除人们对特区授权立法形式瑕疵的疑问，但我认为更主要的，是特区的立法者通过行动，证明特区授权立法的合理性。就此有两点值得注意：一是从形式合理性上来说，要通过制定法规，使经济特区授权立法的程序更加严谨，杜绝不规范的立法行为的发生，从而保证立法过程的公正性和公开性。《中华人民立法法》中虽然规定了全国人大及全国人大常委会的立法程序，但是对于地方立法的程序却没有提及，经济特区授权立法的程序，也未见规定。而且，《立法法》关于全国人大及全国人大常委会的立法程序的规定还比较粗糙，并没有细化到立法的每一个环节。在这种情况下，经济特区应当根据自己的实际情况，制定一部具体完善的立法程序办法，严格自律，为创制高质量的法奠定良好的基础。二是要追求实质内容的完善，尤其在制度创新这一关乎授权立法生命的要素上，更要大胆设计（包括引进）、严密规范，并在执行环节做到妥善运行。如此，则特区的授权立法就会在使特区自身受益的同时，完成其承载的制度创新功能。

（陈伯礼：重庆大学法学院教授、法学博士；

刘振东：重庆大学法学院硕士研究生）