经济特区民主政治立法创新的可行性探析

    【内容摘要】本文首先分析了经济特区授权立法面临的挑战，并指出了进行民主政治立法，实行直接选举是经济特区授权立法的创新空间。在此基础上作者重点从民主政治是改革的有机组成部分、从《立法法》看经济特区授权立法在民主政治方面有较大的创新空间、进行民主政治立法不违背特区授权立法的依据、经济特区发达的商品经济为民主政治立法提供了物质条件四个方面论证了这种创新空间的可行性。

    一、经济特区授权立法面临的挑战及其解决对策

    党的十一届三中全会提出一系列新的政策，最重大的有两条，一条是政治上发展民主，一条是经济进行改革，同时相应的进行社会其他领域的改革。 [1] 就这两条路而言，一条是关于上层建筑的，一条是关于经济基础的。在马克思主义者看来，经济基础决定上层建筑，而不是相反。所以在处理民主政治与经济改革时，我们奉行的是先进行经济体制改革。过去的 20多年，从计划经济到商品经济再到市场经济，都是对经济体制的改革。在改革的过程中，一贯的模式是先“试验”再“推广”。为此，自1980年6月2日，全国人大决定设立经济特区。特区是个窗口，是技术的窗口，管理的窗口，知识的窗口，也是对外政策的窗口。 [2] 为了实现窗口的功能，授权立法在特区应运而生。通过授权的形式使经济特区的人民代表大会及其常委会能够就全国人大或人大常委会由于条件不成熟无法马上制定法律的事项，先立法且在经济特区实施，待条件成熟后，再制定适用于全国的法律。因此，经济特区的人民代表大会及其常委会有了全国人大或人大常委会的部分立法权。 [3] 甚至在某些情况下，特区的授权立法突破了宪法的规定，如在宪法第二条修正案出台之前，广东省审议通过了《深圳经济特区土地管理暂行规定》，实行土地有偿转让。所有这些授权立法，都体现了经济特区的“特”的方面。

    经过 20多年的改革开放，国家普遍实行市场经济，全面推行普惠制，经济特区优惠政策越来越来弱化。 [4] 原来有关授权立法的事项，在全国制定了统一的法律之后，必须予以废止或修改。在经济特区市场经济的基本框架已经建立，而且相对其他非经济特区更为发达，以后主要的任务是针对细枝末节的问题进行补充、修改、完善。要保持经济特区的“特”，就必须从根本上创造新的立法空间。只有这样才能创造保持其“窗口”、“试验田”的功能。

    我们认为这种新的立法空间应以民主政治立法为先导。然而，人民代表大会制度，是国家的根本政治制度，是社会主义民主政治的根本标志，是社会稳定之所在，是公民自由之所系。 [5] 特别是在现代宪政的历史条件下，人们对政府的合法性越来越来关注：政府必须合法，现代民主社会不允许非法政府存在。 [6] 而民主的有效性直接关系到这种合法性。因此新的立法空间要以完善人民代表大会制为中心。马克思主义经典作家认为：“从人民专制论的观点看来，首先必须切实保障充分的宣传自由和选举自由，然后再召开真正全民的立宪会议，这个会议应当通过普遍的、平等的、直接的和无记名投票的选举产生，应当掌握全部的权力，即完整的、统一的和不可分割的权力，应当真正体现人民专制。 [7] 可见，人民代议机构的产生，必须是以普遍、平等、直接和无记名投票的选举为条件。然而由于我国经济比较落后，公民的文化素质整体不高，政治参与意识较差，在这种特定的历史条件下，我国实行直接选举与间接选举相结合。从各级人大代表产生的情况看，主要还是以间接选举为主。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）第二条规定：“全国人民代表大会的代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会，由下一级人大代表选举。不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举。”从经济特区的行政区划来看，其间接选举仍然存在。本文拟对经济特区进行民主政治立法，实行普遍的直接选举的可行性进行论证，以说明经济特区授权立法在民主政治方面存在的创新空间。

    二、进行民主政治立法，实行普遍的直接选举的可行性分析

    （一）政治是改革的有机组成部分

    邓小平是改革开放的总设计师，其理论已经得到了宪法的认可，因此我们研究经济特区授权立法在民主政治方面的创新，必须植根于这个权威的理论之中。权威散布于过去、现在和未来之间，也散布于古老的、新生的和即将到来的事务中间。虽然它是运动的，但却是稳定的。因为它永远不可能整体的巨变；虽然它是平静的，但却总是波澜起伏的……每一件事务都是暂时的，但没有任何事务是毫无来由的。 [8] 邓小平理论是当今中国政治理论的权威，其理论也必然符合上述关于权威的持续性原则。今天的民主政治改革仍然能在这个权威中找到答案。

    我们提出改革时，就包括政治体制改革。现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。 [9] 邓小平在当时就意识到政治体制改革的必要性。经济特区在经济体制改革的同时，卓有成效地进行政治体制改革，主要集中在转变政府职能，增强政府决策的透明度，如在深圳政府机构改革中，率先在国内准备通过立法形式精减机构和人员，重新明确行政机关职能，实行决策、执行、监督“行政三分制”的全新政府构架，此举在全国内外引起了巨大的反响。 [10] 在立法方面，大胆采取行政立法调研、听证、二审制的措施。但这里所进行的政治体制改革都是边缘性的问题，还没有涉及到政治体制改革的中心问题，因为“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要清除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。” [11] 总之，改革的目标就是民主政治。在制度层面上，表现为直接选举。可见民主政治改革在整个改革进程中不可回避，它是改革的目标，也是其它各项改革的有力保障。

    （二）从《立法法》看经济特区授权立法在民主政治方面有较大的创新空间

    《立法法》涉及对国家权力体系中最重要的、核心的权力――立法权的规范，因此法学界乃至社会都对其出台寄予了厚望，期望它能解决目前我国实践中不同程度存在的立法无序、立法失范、立法侵权和立法冲突性现象。 [12] 总体上看，它已经达到了此目的。从立法权的来源看，《立法法》确立了职权立法和授权立法两种类型。授权立法主要体现在第九条和第六十五条，第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项制定行政法规，但有关犯罪和刑法对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”第六十五条规定：“经济特区所在地的省、市人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”这就从制度层面上将授权立法规范化。从法条的分析可以看到，《立法法》中的授权立法包括向国务院的授权立法和向经济特区所在地的省、市人民代表大会及其常委会的授权立法两种类型，这两种类型存在较大的差别。第一，从授权主体看，向国务院的授权主体是全国人大及其常委员会。向经济特区所在地的省、市人民代表大会的授权主体只有全国人大。这也改变了《立法法》出台之前的通常做法：在此之前，对经济特区的授权主体可以是全国人大，也可以是全国人大常委会。这种授权主体上的差别蕴含了深刻的含义：国民存在于一切之前，它是一切之本源。它的意志永远合法，它本身便是法律。 [13] 现代国家中，代议制机构的一切权力直接来源于国民。我国宪法规定，人民代表大会的性质是国家权力机关：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”它代表人民行使国家的统治权。因此，全国人大是我国政治的核心，处于最权威的地位上，而全国人大常委会只是全国人大的工作机构，其职权是由全国人大赋予的。从权力的来源看，它具有间接性，受到人民代表大会的约束。由此可见，全国人民代表大会比其常委会具有更高的正当性基础。有人认为对国务院的授权主体比对经济特区所在地省、市的人大及其常委会的授权主体范围大，就此认为对国务院的授权更具权威性，这是错误的。我们认为《立法法》对经济特区授权主体的改变以及与国务院在授权主体上的差异绝对不是偶然的，而是经过三思而行的。对经济特区的授权主体只有全国人大体现了对特区授权的严肃性、权威性。只有这样才能在新的历史条件下发挥特区“试验田”、“窗口”的功能。这是全国人大常委会授权无法比拟的。第二，从授权范围来看，对国务院的授权事项只能是第八条中列举的十项，不能超出这十项，并且对有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项法律作了保留。对经济特区的授权除了法律保留外，不受第八条中所列举事项的限制，也就是说凡是由全国人大享有的权力，全国人大都可以通过授权决定把权力交给经济特区的权力机关实行。在授权的过程中虽然权力主体发生了转移，但性质不发生变化。因此有学者认为，经济特区的权力机关可以依据宪法及组织法制定地方性法规，如果全国人大对其授权属地方立法，岂非多此一举？ [14] 其中这些权力包括民主政治方面的立法权。

    故从以上的分析可以看出，《立法法》对特区的授权立法与对国务院的相比，在授权主体方面，具有更高的严肃性和权威性，在授权范围上有较大的空间。我们认为授权主体和被授权主体都要充分地利用这个空间在经济特区进行立法创新。民主政治立法权并不在法律保留之列，故民主政治立法权当然地存在于这个创新空间之内。

    （三）进行民主政治立法不违背特区授权立法的依据

    《立法法》在第六十五条仅仅规定了经济特区授权立法的授权主体和被授权主体，但对授权立法的依据没作任何的规定，我们只能从以前的授权决定中总结。对广东、福建的授权文件表述为“根据有关法律、法令、政策规定的原则。”对海南的授权文件为：“遵循国家有关法律、全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定和国务院有关行政法规和原则；”对深圳、厦门、珠海和汕头的授权文件为：“遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则。”所以大多数学者认为：授权立法的依据，归纳起来有二：一是宪法的规定；二是法律、行政法规的基本原则。 [15] 这里有一个疑问就是：在《立法法》出台之前，我们有多次的授权经验，在每次授权中都对立法依据作了规定。因此，应当说在制定《立法法》的过程中，立法者不可能对以前的立法经验熟视无睹。但令人奇怪的是，为什么立法者对此却不予以规定呢？这里只能有一个解释：立法者想让这种“授权立法的依据”成为授权决定中的自由裁量事项。我们认为这种自由裁量必须遵守宪法制定规范和宪法核。宪法制定规范是关于制宪权与制宪方法的规定，是宪法规范产生的法理基础。宪法核是指一种根本性规范，这些规范处于实定法创始的原点，为实定法提供合理的依据，在法律秩序中处于最高地位，这些规范主要表现为人民主权、基本人权、法治、三权分立等宪法的基本原则。 [16] 这就使得授权立法具有更广阔的空间。这样做是有反面教训的，如《深圳经济特区土地管理暂行规定》，实行土地有偿转让，已经突破了当时的宪法规定。在《立法法》中不对授权立法的依据作明确的规定，可以避免这种尴尬的局面在以后的授权立法中再次发生。在本文的分析中，我们将严格地遵守法律的规定，不采取学理上的解释。因此，我们仍然认为授权立法的依据是宪法的规定和法律、行政法规的基本原则。更重要的是，如果上述关于《立法法》为什么没有规定“授权立法的依据”的学理解释是正确的话，是因为“授权立法的依据”作为授权决定中的自由裁量事项比在《立法法》中规定“授权立法的依据是宪法的规定和法律、行政法规的基本原则”更具灵活性和宽松性。所以，论证了民主政治立法不违背宪法的规定和法律、行政法规的基本原则，就当然的论证了民主政治立法不违背在授权决定中作为自由裁量事项的授权立法的依据。

    正如前文所说，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是民主政治的标志，选举制度是人民代表大会制度的最重要的制度，也是民主在制度层面上的体现。完善民主政治立法，从根本上说，就是完善选举制度，变间接选举为直接选举，使选举真正成为表达民主的渠道。在经济特区通过授权立法实行直接民主，首先面临的问题就是实行直接民主是否符合授权立法的依据即宪法的规定和法律、行政法规的基本原则。关于《立法法》性质，有许多学者认为它是宪法性法律。其主要理由有三：一是，选举制度是最根本的国家制度，为了体现其权威性，使其成为宪法的渊源。二是，它涉及国家权力与公民权利之间最基本的关系，而这种关系属于宪法的调整对象。三是，所有的法律汇编都将《选举法》放在宪法、行政法部分中。但我们认为，凡不是通过严格的制定宪法程序产生的文件和法律就不能称之为宪法文件和宪法法。宪法典和宪法修正案可以视为符合宪法文件和宪法法的标准。宪法性文件和宪法性法律这两个专门宪法学术语如要作为内涵清晰的术语加以适用，必须放在不成文宪法的制度下使用。 [17] 所以，在成文宪法国家中，从逻辑上看，只应存在宪法与法律之间通过立法程序而产生的一般性区分，而不应产生任何特殊的不同性质的区分。我国是典型的成文宪法，不应存在宪法性法律这个概念，更不用说成为宪法的渊源。所以特区进行直接选举，不会违背宪法的规定。

    《立法法》是全国人民代表大会通过一般立法程序制定的，根据《立法法》第二项的规定，它应属于制定法律的事项。据此我们更充分地认为《选举法》是法律而不是宪法的规定。《选举法》并没有明确规定选举的基本原则，但从当代各国的宪法和有关法律来看，就多数国家而言，目前所实行的基本原则是普遍选举、平等选举、直接选举、秘密选举、自由选举等原则。 [18] 更为重要的是选举的基本价值就在于充分地、有效地表达民意。因此在经济特区实行直接选举并不违背《选举法》的基本原则。

    综上所述，在经济特区进行民主政治立法，实行直接选举不会违背授权立法的依据，符合法制统一原则。

    （四）经济特区发达的商品经济为民主政治立法提供了物质条件

    自近代以来，市场历史演变的最大特点是经济发展的商品化、市场化，任何国家任何社会都无法摆脱这一历史趋势的掌控。这是因为商品经济不仅可以带来高度的物质文明，而且还是民主政治的物质基础。

    商品经济是不同的所有者或经营者基于各自的利益，以交换为目的进行的经济形式，故商品经济的本质就是交换。在交换的过程中，每个人为另一个人服务，目的是为自己服务；每一个人都把另一个人当作自己的手段互相利用。这两种情况在两个人的意识中是这样出现的：（ 1）每个人只有作为另一个人的手段才能达到自己的目的；（2）每个人只有作为自我目的（自为的存在）才能成为另一个人的手段（为他的存在）；（3）每个人是手段同时又是目的，而且只有成为手段才能达到自己的目的，只有把自己当作自我目的才能成为手段。 [19] 这就必然要求交换主体的独立性和意思自由。这种独立性就否定了主体之间的相互隶属关系，使主体处于平等的地位。所以，流通中发展起来的交换价值过程，不但尊重自由和平等，而且自由和平等是它的产物；它是自由和平等的现实基础。 [20] 商品经济的这种自由、平等的理念反映在哲学上就是主体自治。在商品经济条件下，主体自治成为人的存在方式。自治一词在法理上的基本内容是意思和意志的自主和自由，而在制度层面上，通常用自决、自我统治、自主、自我决定等来解释。 [21] 这些都是民主内涵的精髓。

    市场经济与民众权利的内在关联，决定了它必然成为民主社会的一般基础，市场经济对人的存在方式的诉求是民众权利的真正来源。 [22] 我们发展社会主义商品经济，要建立和完善社会主义市场经济体系，就是要不断地增强民众的权利需求，并在这一过程中形成社会、集团和个人的多元化利益，并使之协调发展。经济特区作为改革的窗口，经历了由计划经济向商品经济再向市场经济（高度发达的商品经济）的转变历程。各种情况表明，经济特区市场经济体制基本形成。社会主义市场经济自身发展的内在逻辑，必然要求政治上的民主化。所以，在经济特区进行民主政治立法时机已经成熟，实行直接选举，承认大家都享有决定和管理重大事务的平等权利，可以进一步地促进社会的全面发展。

    这里有一个疑问就是在其他非经济特区也有市场经济非常发达的，为什么不在那些地方进行民主政治立法，实行直接选举呢？我们认为，不管是什么样的改革必须遵守法制统一原则。在经济特区率先实行民主政治立法不仅符合改革的政策，更重要的是符合《立法法》的规定。从另一个方面看，对特区的定位一直是“试验田”、“窗口”，这就意味着“小错误，中错误是难免的。” [23] 这样即使出现错误也不会产生大的社会动荡。但我们并不排除，以后通过修改《宪法》和《立法法》等相关法律，在条件成熟的地区进行民主政治立法，实行直接选举。

    结   语

    政治文明是人类孜孜以求的奋斗目标，我们在发展社会主义民主政治和建设社会主义政治文明上，应借鉴经济体制改革的经验，在坚持和完善人民代表大会制度的政体的同时，积极探索社会主义民主的各种形式。   

    [24] 然民主政治的完善，并没有也不可能有一个具体明确的时间表，但我们丝毫不能忽视甚至回避民主政治的完善。在经济改革的过程中，必须与之相适应的推动民主政治改革，不断的扩大民众的政治参与。经济特区20多年的经验就是如此，如立法调研，立法听证。之所以在经济特区进行民主政治立法，是因为我们坚信“科学就是经验。” [25] 尊重传统和循序渐进式的调整是成功的宪政发展的关键所在。先试验再推广已经成为经济体制改革的基本经验模式。民主政治改革也应遵守这一基本经验模式。

    （作者：刘茂林   中南财经政法大学教授

     梁成意   中南财经政法大学研究生）