中国经济特区授权立法中法规冲突现象之评析

至 1996年3月全国人大授予汕头市和珠海市授权立法权之后，中国五大经济特区都享有了授权立法权。随着经济特区授权立法的全面展开和深入，授权立法中法规冲突问题日显突出，如何认识这些问题并有效地加以解决和防患也日显重要。本文将分析经济特区授权立法中法规冲突之表现，探讨其产生的原因，并在此基础上阐述解决冲突的措施，以期为中国经济特区的授权立法提供一些参考意见。

一、法规冲突之表现

中国经济特区的授权立法均属于特别授权立法，其立法权源于全国人大或人大常委会的以专门决议的形式的特别授权。自 1988年全国人大授予海南经济特区授权立法权，首开授予经济特区立法权之先例之后，全国人大或人大常委会又先后授予深圳、厦门、汕头和珠海经济特区立法权。应当肯定这些经济特区在享有授权立法权之后，还是以相当慎重的态度进行立法，并取得了可喜的成就。但由于各种原因，随着立法的广泛开展，授权立法中法规冲突的现象也逐渐地显现出来。目前中国经济特区授权立法中法规冲突的现象概括起来主要表现为：

第一，法规与授权决定的冲突。全国人大或人大常委会在授予经济特区立法权的决定中，除海南省外（只授予其省人大及其常委会以授权立法权），都授予经济特区的人大及其常委会或人民政府以授权立法权，且均规定其所制定的法规或规章在经济特区实施。如 1996年3月17日全国人大《关于授权汕头市和珠海市人民代表大会及其常务委员会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》决定：“授权汕头市和珠海市人民代表大会及其常务委员会根据其经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，分别在汕头和珠海经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案；授权汕头市和珠海市人民政府制定规章并分别在汕头和珠海市经济特区组织实施。”因此，经济特区立法主体只能制定适用于经济特区的的法规或规章，即效力仅限于经济特区的法规或规章。厦门与深圳市均有经济特区与非经济特区之分，如深圳经济特区仅是深圳市这一行政区域的一个重要组成部分，但无论是厦门经济特区立法主体，还是深圳经济特区立法主体制定的法规均标以某某市的法规，这就标明了该经济特区立法主体所制定的法规不仅适用于经济特区，而且适用于该行政区域的所有其他地区。这无疑与授权决定相矛盾相冲突。

第二、法规与法律的冲突。作为法的渊源，法律在中国是专指全国人大或人大常委会制定的规范性法文件。全国人大或人大常委会授予经济特区立法权的目的之一，就是通过授权形式使经济特区的人民代表大会及其常委会能够就全国人大或人大常委会由于条件不成熟无法马上制定为法律的事项，先行立法且在经济特区实施，待条件成熟以后，再制定为适用于全国的法律。因此，经济特区的人民代表大会及其常委会也就享有了全国人大或全国人大常委会的部分立法权限。但这种权限是有限的，首先，经济特区的立法主体不能涉足全国人大或人大常委会的专有立法事项；其次，等全国人大或人大常委会制定有关法律后，经济特区的立法主体应将有关法规予以废除，或对法规中与法律不一致的地方加以修改，与国家的法律保持一致。但目前最严重的情形是全国人大或人大常委会制定出了有关法律后，一些经济特区立法主体曾就有关问题制定的法规，并没有废除或对与法律不一致的地方加以修改，这也就发生了法规与法律的冲突。

第三、法规与行政法规的冲突。作为特别授权立法，经济特区立法主体有权根据经济特区的具体情况和实际需要，在授权范围内制定实施细则，以保证宪法、法律和行政法规在本经济特区的有效贯彻实施。即经济特区立法主体有权制定保证宪法、法律和行政法规在经济特区有效贯彻实施的实施细则。这种实施细则只是将授权机关制定的法律和法规具体化，以便执行，一般不创设新的实体上的权利义务。但经济特区立法主体在制定行政法则的实施细则中有时则超越授权范围，创设新的实体上的权利义务。例如，海南实行机动车燃油附加费制度，与国家现行的公路规费征收制度（不收燃油附加费而收养路费）是矛盾冲突的。

第四、法规与地方性法规的冲突。从立法权限上讲，经济特区的立法权限是大于一般地方立法，这主要表现在，一则经济特区立法主体可在全国人大或全国人大常委会的立法权限范围内进行立法，而一般地方立法则无权在全国人大或全国人大常委会的立法权限范围内进行立法；二则与一般地方立法的不相抵触原则相比较，全国人大或人大常委会规定的经济特区立法主体应遵循的不相违背原则，给经济特区立法权留有更大的回旋余地，即经济特区立法主体所享有的立法权较之一般地方立法更具自主性和灵活性。 [1] 但既使如些，从行政区划来讲，经济特区又是在某一行政区域内，因此，它也可以根据需要，制定保证省级地方性法规在特区的实施的实施细则。不过，特区法规与一般地方性法规的冲突也时有发生。这种冲突比较典型的是，由于经济特区立法主体是以某某市人大或人大常委会的名义制定法规的，以致经济特区的法规往往适用于该经济特区所在的整个行政区域，包括非经济特区部分，而非经济特区本应适用一般地方性法规，在这种情况下，也就发生了经济特区主体制定的法规与一般地方性法规的冲突。这种适用上的冲突在一定层面上也反映了内容上的冲突。

对上述这些冲突，我们绝不能等闲视之，因为任由这些冲突的存在和漫延，从长远来看，这种冲突将会影响到我国法制的统一性与权威性，也不利于经济特区法制的完善。更有甚者可能会涉及到对经济特区法规的合法性的挑战。

二、造成冲突之原因

造成以上这些冲突现象有多种原因，概括起来主要有：

    （一）国家授权决定中对于授权立法的范围规定的不明确。首先就立法权限而言，全国人大或人大常委会授予经济特区立法权的决定，对此都只是作一个原则性的规定，并未作出具体的规定。根据授权立法的理论，经济特区立法主体享有全国人大或人大常委会所享有的部分立法权，可以在全国人大或人大常委会的立法权限范围内进行立法，这在理论上可以说是明确的，但在实际操作中，由于全国人大或人大授权决定没有明确经济特区立法主体的具体立法权限范围，经济特区立法主体究竟可就全国人大或人大常委会立法权限范围内哪些事项进行立法也就不甚明了，难以把握。一旦难以把握，问题就出来了，特别是部分经济特区立法主体对授权立法的错误理解，功利主义的思想上升，往往有意或无意地越权立法，越权立法的直接后果就是造成经济特区立法主体制定的法规与全国人大或人大常委会制定的法律的冲突。其次就立法依据而言，全国人大或人大常委会授予经济特区立法权的决定，仅是规定“遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规”，这种规定也影响了经济特区立法主体对立法范围的把握。因为在这里，“基本原则”是一个比较模糊的概念，对此人们可以作出不同的理解。如有的人认为这里的基本原则是指法律和行政法规中冠以“基本原则”或“原则”部分的内容；有的人认为是总则的规定；有的认为是贯穿于某个法律文件全文的精神与方针；有的认为是法律、行政法规作为一个整体的基本原则，有的认为不仅包括冠以“基本原则”和“原则”的内容，而且包括贯穿于法律和行政法规之中的精神等。立法总是要根据一定的原则来进行，但若是因为立法原则规定的不明确而导致立法主体对立法原则产生不同的理解，或是错误的理解，这也就必然引起对立法范围的把握的错误或不准确，并最终导致立法上的冲突。

    （二）立法监督的不力。中国有关授权经济特区立法权的决定均规定，经济特区的人大或人大常委会制定的法规报全国人民代表大会常务委员会、国务院和省人民代表大会常务委员会备案，这说明中国对授权立法的监督主要是通过备案程序来实现的。通过备案程序进行立法监督是现代国家常使用的方法，然有效的备案监督必须是有完善的备案制度，包括实体上的完备和程序上的完备。由于中国目前备案制度仍属不完善，常出现备而不查的现象，以致经济特区立法中法规冲突现象不能得到及时有效的清除。特别值得一提的是，中国的经济特区都是属于某一行政区域的，在某一行政区域中既有经济特区又有非经济特区，而有些经济特区立法主体在制定法规时，都是以某某市的某某法规的形式制定和颁布的，且适用于整个行政区域。根据全国人大或人大常委会的授权决定，这显然是不合法的，但对此有关监督机关不但没有引起重视并及时加以纠正，而是放任一些非法的行为的存在。如厦门市人大及人大常委会曾非常谨慎地请示福建省人大常委会关于厦门市制定的法规适用于该市行政区域内的问题，福建省人大常委会也非常慎重地转请示于全国人大常委会。本来这个问题涉及扩权的问题，从合法性原则来说，厦门经济特区是否可以扩大立法权限应由其原本的授权机关――全国人大作出决定，除非全国人大授权全国人大常委会无权决定厦门经济特区是否可扩权。然而令人吃惊的是，最后的复函竟是由全国人大常委会办公厅作出，且同意厦门市人大及其常委会制定的法规适用于该市行政区域（但法规是有关国家赋予经济特区的特殊政策方面的规定只能适用于所属经济特区）。全国人大常委会办公厅只是全国人大常委会的工作机构，它何以有权作出这样的复函。这种做法至今天未引起全国人大常委会的重视。

    （三）部门立法现象的普遍存在。在现代社会，由于社会和经济的发展，需要立法调整的社会关系日益增多，特别是随着科学技术的迅速发展，立法内容的专业性、技术性越来越强，立法机关无法满足大量立法需求，更难胜任制定专业性、技术性很强的法律的任务，于是往往将法律草案交给政府业务部门去起草，这对于使需要立法调整的社会关系得到及时、有效的调整是十分有利的。中国经济特区的立法也不例外。但是部门立法也存在一些负面的问题，如一些政府业务部门把立法看作是部门之间权力和利益的再分配，在法规草案中尽量地扩大本部门的权力与利益，使法规草案中部门倾向相当严重。这种部门倾向如经济特区立法主体能加以纠正，法规冲突现象就能够避免，反之法规冲突就必然产生。还有立法是一项技术性很强制工作，非有一定的立法知识，要做好这项工作是不太容易的。政府业务部门的工作人员对有关政府职能方面的事务应该是比较精通，但他未必也精通立法，在这种情况下，其所起草的法规的质量就存在问题，其中也包括对立法权限范围把握的不准确，如若经济特区立法主体对其起草的法规未作严格的审查，法规冲突也就在所难免。

   （四）地方保护主义的作祟。全国人大或人大常委会之所以授予经济特区以立法权，其中有一个重要原因是，由于改革开放的需要，国家在经济特区实行特殊的经济政策和经济管理体制，这就使得经济特区有许多特殊的情况和特殊的问题需要立法调整，而全国人大由于其会议形式的工作方法，无法满足经济特区日益增多的立法要求，为此全国人或人大常委会只有将立法权授予经济特区，才能使经济特区需要调整的社会关系得到及时有效的调整。正是因此，全国人大或人大常委会在授权决定中都明确规定，授权经济特区的立法主体，根据经济特区的具体情况和实际需要，制定法规。所以，经济特区立法主体在立法中坚持立足特区实际的原则，根据经济特区的具体情况和实际需要来进行立法，并力求解决经济特区发展的实际问题，以促进经济特区经济的发展也就成为必然的要求。经济特区立法有明显的地方特色也就成为其存在的价值所在。但是由于地方保护主义的作祟，有些经济特区立法主体，为了保护本经济特区经济的发展，往往将立足特区实际的原则与本位主义划等号，忽略了全国政治、经济和文化的大局，于是产生了其所制定的法规与其上位法的冲突。

三、冲突解决之措施

针对我国经济特区立法中法规冲突存在的上述现象，笔者认为，要根本改变经济特区立法中法规冲突的现象，国家的授权机关和经济特区的受权机关都应积极地采取切实有效的措施，双管齐下，中国经济特区立法制度才会进一步完善，法规冲突的现象的根本改变才有望实现。从目前的情况看，解决经济特区立法中法规冲突，主要应采取以下一些措施：

    第一、改革和完善我国现行授权立法的权限范围制度，明确授权立法的权限范围。

    这是解决经济特区立法中法规冲突的最根本的措施。授权立法的权限范围制度，是授权立法制度的重要内容。有了这方面比较完善的制度，受权机关才能在明确的授权范围内进行授权立法活动。较为完善的授权立法权限范围制度，至少应当包括以下两方面的内容：（１）授权机关能立哪种形式或类别的法；（２）受权机关能就哪些事项立法或不能就哪些事项立法。中国现行有关授权经济特区立法权的授权决定对前者的规定比较明确，但对后者的规定很不明确，经济特区立法主体仅根据授权决定很难确定能就哪些事项立法或不能就哪些事项立法，因而在授权立法中常常出现诸如法规冲突等现象。而授权范围不明确，又与规定授权立法范围的方法是密切相关的。中国有关授予经济特区立法权的授权决定规定经济特区授权立法的范围主要采取的是限制的方法，即限定一个范围，由经济特区立法主体在这个范围内进行立法。这种方法对于控制授权立法有一定益处，但却带来了另一个弊端，即立法权限范围不清楚，经济特区立法主体能就哪些事项或不能就哪些事项立法不明确。国外关于立法权限范围的规定，较好的做法是采取列举与限制并用的方式，这种方式既能使得授权立法的权限范围明确化，又能使得授权立法受到一定的限制。鉴于中国目前所有的授予经济特区立法权的授权决定都已采取限制的方法，从保护法的权威性的角度考虑，不宜改变现有的授权决定，但可以以立法解释的方式，弥补授权决定的不足，即在立法解释中采用例举与限制并用的方式来进一步规定我国经济特区授权立法的权限范围。

    第二、改革和完善我国授权立法的监督制度，进一步强化立法监督。

改革和完善授权立法监督制度是使我国经济特区授权立法得以合法进行的一个重要保障。较为完善的授权立法的监督制度，应当包括以下几方面内容：（１）规定有权对授权立法进行监督的主体；（２）规定对授权立法进行监督的形式；（３）规定对授权立法进行监督的内容。就中国目前经济特区授权立法的有关规定和立法实践看，授权立法的监督制度相当不完善，导致经济特区立法中法规冲突的原因之一就是有关的监督机制不完善，因此加以改革势在必行。首先，就监督主体和形式来讲。授权立法是基于授权机关的授权而产生的，授权立法理应接受授权机关的监督。中国目前有权对经济特区授权立法进行监督的主体虽也包括授权机关在内，但更多的是非授杈机关即经济特区立法主体的上级机关。监督的形式主要是备案的形式。例如全国人大常委会授予深圳经济特区立法权的授权决定规定深圳市人大及其常委会制定的法规，报全国人大常委会、国务院和广东省人大常委会备案。这种规定至少有一个弊端，即它分散了监督力量，最终将导致监督不力或监督不能，使监督流于形式。笔者认为要使备案方式能确实有效地监督经济特区的立法，应当改变监督主体多元化的现象，明确规定授权机关是对授权立法进行审查监督的专门机关。其次，就监督的范围来讲。对授权立法进行监督，主要是对授权立法的内容和程序的合法性进行监督。合法性原则是各国立法的通则，经济特区的授权立法作为立法的形式之一，也不例外。衡量经济特区授权立法是否合法，关键看它的内容和程序是否符合授权决定及其他有关法的规定。由于中国授予经济特区立法权的授权决定对授权立法法的内容一般都只作限制性的规定，对授权立法的程序除了规定备案的履行程序外，没有关于备案审查的具体规定。因此，授权机关在对授权立法进行监督时，缺乏一个明确的审查标准。为此，我们认为应当专门制定规范授权机关对授权立法的备案的法律，在其中明确规定授权机关对授权立法进行审查的标准，使授权机关的审查有具体的实质性的内容。这样才能使备案程序有名有实，真正起到监督的作用。

    第三、控制部门立法的部门倾向，强化人大在立法中的主导作用。

    如前所言，中国经济特区立法的部门立法的部门倾向现象相当普遍，造成这种现象的原因是多方面的，但主要有两个方面的原因，一是部门利益的不适当的驱使。另一个方面是经济特区的人大及其人大常委会在立法中未充分发挥主导作用。由于经济特区的人大及其常委会是国家地方权力机关，这就决定了它在经济特区立法中应处主导的地位，这种主导地位不仅体现在人大或人大常委会有权制定适用于经济特区的法规，而且还体现在法规形成的全过程，即从立法规划的制定、法规草案的起草、审议、通过以及法规的解释，人大或人大常委会都必须发挥主导作用。但由于主客观的原因，有些经济特区的人大或人大常委会在立法中的主导作用并没有充分发挥，法规草案的起草以政府业务部门为主，对于法规草案的协调力度不够，对于一些协调不成的问题，往往采取折中的办法或干脆将有关内容删去，这种做法也助长了政府业务部门起草法规草案的部门倾向，从而形成法规冲突的现象，因此要解决经济特区立法中法规冲突的现象，必须先解决经济特区立法中的部门主义倾向，而要解决部门主义的倾向，必须强化经济特区人大或人大常委会在立法中的主导作用。具体地说，经济特区的人大及人大常委会对一些必须由政府业务部门起草的法规项目，要主动提前参与法规草案的论证工作，协调法规起草中各部门之间的分歧，指导处理法规起草中遇到的疑难问题，说服有关部门以整体利益为重，局部利益服从全局利益。对一些容易产生部门倾向的法规项目，尽量不让部门起草，而由自己组织力量起草。如邀请专家学者以及实务部门富有实践经验的同志组成专门的立法研拟小组起草法规草案。

    第四、加大培训力度，提高立法工作人员的素质。

立法工作人员是指不具有立法权，但在立法主体法制工作机构从事立法工作的国家公职人员。中国的人民代表实行的是兼职制，他们大多是党、政、军、企事业单位的领导或骨干，他们在本部门担负着繁重的工作，因此他们不可能将精力全部投到立法上来，加之人民代表大会实行会议制，也限制了他们立法作用的发挥，此外，他们中法律专家和其他专家，特别是立法专家非常之少，而立法又是技术性很强的工作，要求立法者具备相当的技术知识和专门的立法知识，人民代表很难真正地履行自己的立法职责，因而，立法的许多工作都是由立法工作人员的配合来完成，它涉及到立法设想的提出、立法规划的制定、法案的起草、调查研究、协调论证等等方面的工作。立法工作人员担负着重要的立法任务。这就对立法工作人员提出了较高的要求。应当说中国经济特区人大或人大常委会的立法工作人员，他们中大多数的政治、文化和业务素质都不错，但也有一部分虽然政治和文化素质都不错，但业务素质还是有待于提高。立法工作人员业务素质的提高主要途径是进行业务培训。中国经济特区的立法主体也或多或少地进行过有关的业务培训，但笔者认为还应当加大力度，多一些的职前培训和在职培训，要肯投入经费，下大力气，立法工作人员的业务素质提高，经济特区法规冲突现象也就更有望得以消除。

         （作者系厦门大学法学院法律系教授）