入世对中国经济特区立法的影响及应对

【内容提要】中国入世后，不少人对中国经济特区及其立法的存在意义提出了质疑。有人认为中国继续搞特殊政策下的经济特区，有违普遍国民待遇原则。我们不否认，国民待遇原则的约束力，但我们也不能不同时注意到国民待遇原则适用范围的有限性及其诸多例外性规定，而且世贸组织也并不排斥特殊经济区的存在以及对特殊经济区内的企业提供优惠安排的做法。入世后中国经济特区及其立法仍有其存在的空间。中国经济特区在中国经济体制改革和对外开放中取得了令人瞩目的成就，而这些成就的取得与经济特区立法特别是经济特区的授权立法密不可分，经济特区立法功不可没。中国的入世，给经济特区立法带来了一定影响，也提出了更高的要求，但只要经济特区能够对此采取积极正确的应对措施，必将推动经济特区立法朝着更为有利的方向发展。入世后中国经济特区立法应当继续发挥优势，为经济特区建设保驾护航。本文回顾了中国经济特区立法的发展历程，并针对入世对中国经济特区立法的影响，提出了中国经济特区立法的应对措施，以期为中国经济特区立法提供参考意见。

 

2001年11月10日，在多哈召开的世界贸易组织部长会议批准了《中国加入世界贸易组织的议定书》（Protocol on the Accession of China，以下简称《中国议定书》）、《世界贸易组织中国工作组报告》（Working Party Report on China’s Accession，以下简称《工作组报告》）以及其他一系列法律文件；2001年12月11日，《中国议定书》正式生效，我国也于同日正式成为世贸组织第143个成员。至此为止，中国历时15年多的漫漫复关与入世征程终于划上了一个圆满的句号。然而，真正地从理论和实践两方面探索中国法制与世界贸易组织法制的接轨问题，却刚刚拉开帏幕。中国的入世是国际社会对改革开放的中国的一种认可，同时也必将进一步促进中国的改革开放与法制建设。经济特区作为中国经济体制改革和对外开放的试验地，享有较大的自主权，可以充分运用授予的立法权，以立法巩固改革开放的成果，或者借鉴国际通行做法，为引导改革开放而先行立法。经济特区的这种立法地位，使其责无旁贷地担纲了中国法制建设与改革的先锋，肩负起率先与世界贸易组织规则、国际惯例接轨的使命。正是基于这一考虑，笔者选取经济特区授权立法为切入口，对入世给中国经济特区授权立法带来的影响及其应对之策作一初步探讨。

 

一、中国经济特区立法的概况与特点

 

中国经济特区立法是中国在经济特 区 [1] 实行特殊的改革开放政策的产物，是随着经济特区的建立和发展而逐步形成和发展起来的。其间，中国经济特区立法经历了不同的发展阶段，而 2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过并于当年7月1日起开始施行的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》），却是中国经济特区立法完成新旧格局转换的最为重要的里程碑。

在《立法法》颁布和实施之前，我国的经济特区立法主要表现为授权立法的形式，是基于全国人大或全国人大常委会的专门授权而形成的一种特殊的地方立法。 1988年4月，七届全国人大一次会议通过的《关于建立海南经济特区的决议》，授予海南省人大及其常委会有权制定法规，在海南省经济特区实施，揭开了中国经济特区授权立法的序幕。1992年7月和1994年3月以及1996年3月全国人大常委会和全国人大又先后作出了《关于授权深圳市人大及其常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》、《关于授权厦门市人大及其常委会和厦门市人民政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的决定》以及《关于授权汕头市和珠海市人大及其常委会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》，分别授予深圳、厦门、汕头和珠海经济特区授权立法权，至此中国五大经济特区都拥有了授权立法权。在《立法法》公布实施之前，中国经济特区立法已走过了十多年的历程，在这十多年中，中国经济特区的授权立法都成为经济特区法制建设中最为活跃的部分，其立法成果为经济特区的经济与法制建设的快速发展起着重要的作用。但是由于国家授权决定本身存在的缺陷，以及地方保护主义和部门保护主义，加之立法监督不力等原因，中国经济特区立法也存在一些问题，诸如重复立法、越权立法等在一般地方立法中普遍存在的现象在经济特区立法中也时有存在。理论界与立法部门也多有探讨，并力图解决这些问题，但由于各种原由，这些问题始终没有得到解决，这不能不影响经济特区经济和法制的建设，甚至影响到我国法制的统一性和权威性。解决这些问题被提上议事日程。

为统一规范立法活动， 2000年3月全国人大通过了《立法法》，该法以基本法的形式规定了中国经济特区立法的新体制，中国经济特区立法呈现出新的格局――授权立法与职权立法两种不同性质立法的并存。在这种新格局下，经济特区的授权立法制度和立法主体发生了较为显著的变化。首先，就经济特区的授权立法制度来说，根据《立法法》第65该条款的规定 [2] ，经济特区的授权立法制度发生了三大变化：其一，统一了经济特区立法权的来源，规定经济特区授权立法主体的立法权仅来源于全国人民代表大会；其二，减少了授权立法主体，规定享有授权立法权的仅为经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会；其三，减少了授权立法的形式，规定授权立法只采取法规的形式，今后不会再有新的专门适用于经济特区的规章的出台。此外，就经济特区立法主体来说，根据《立法法》第63条第2款、第4款及第73条第1款的规定， [3] 经济特区所在地的市作为“较大的市”，其人大及其常委会享有地方性法规制定权，其人民政府享有规章制定权。这样，经济特区所在地的市人大及其常委会不仅是授权立法的主体同时也是职权立法的主体，而经济特区所在地的市人民政府则由原来的授权立法主体变为职权立法主体。中国经济特区授权立法体制及立法主体的这些变化，至少有两个方面的意义：第一，中国经济特区由过去单一的授权立法改为职权立法与授权立法的并存，授权立法主体和职权立法主体承担不同的立法任务，这不仅将缓解经济特区授权立法主体的繁重的立法任务，而且将改变过去职权立法与授权立法混同的现象，使经济特区的立法更加规范化。第二，由于取消了经济特区所在地的市的人民政府的授权立法权，一方面不仅从立法上理清了中国权力体系的关系，而且还将避免权力交叉而引起的立法的混乱现象；另一方面将避免重复立法所造成的立法资源的浪费，减少立法成本。 [4]

纵观中国经济特区的立法，主要有以下几个特点：

第一，试验性。中国经济特区是中国改革开放的试验区和发展对对外经贸关系的窗口。全国人大和人大常委会之所以授予经济特区授权立法权，其目的之一是通过授权使经济特区立法主体在授权范围内，就全国人大或人大常委会尚不宜制定为法律的事项先行立法在特区实施，进而为全国人大及其常委会制定更成熟、更稳定、适用于全中的法律积累经验、准备条件。因此，经济特区的授权立法具有明显的试验性。而中国经济特区自有授权立法权以来，在这方面也已取得了不少的成就。

第二，灵活性和自主性。较之职权立法，经济特区的授权立法具在较大的灵活性和自主性。根据全国人大或全国人大常委会的授权决定以及《立法法》的规定，经济特区授权立法主体只要遵循宪法的规定，不违背法律和行政法规的基本原则，就可以根据经济特区的具体情况和实际需要自主地制定法规，甚至可以作出一些变通性的规定。而职权立法的基本原则是不得与宪法、法律和行政法规相抵触，因此相对而言，经济特区的授权立法具有更大的灵活性和自主性。

第三，优越性。经济特区是中国自实行对外开放政策以来，为发展对外贸易，特别是吸引外资，引进技术而实行某些特殊政策的地区。经济特区的魅力和生命力在于“特”，“特”在除了经济特区在全国改革开放和现代化建设中具有“窗口”的历史地位和“试验区”的作用外，还“特”在国家让特区实行与一般地区有所不同的特殊政策。以国家赋予的优惠政策为启动机制，并同区位优势相结合，这是长期以来中国经济特区取得举世瞩目的成就的主要原因， [5] 同时也是经济特区立法的优势所在。

第四，双重性。授权立法与职权立法并存，这是自《立法法》颁布实施以来中国经济特区立法的首要特征。职权立法的主体是经济特区所在地的省、市的人大及其常委会以及人民政府，适用范围是经济特区所在地的省、市的整个行政区域；授权立法的主体是经济特区所在地的省、市的人大及其常委会，仅在经济特区范围内实施。在这种格局下，经济特区所在地的省、市的人大及其常委会便拥有职权立法和授权立法的双重立法权，既可致力于经济特区建设，又可不耽误整个城市的城市功能建设。

第五，多样性。随着《立法法》的实施，经济特区所在地的省、市的人大及其常委会可以以职权立法主体的身份制定地方性法规或者以授权立法主体的身份制定法规，经济特区所在地的省、市的人民政府可以制定规章。这样，经济特区的立法形式既有地方性法规，又有规章；既有省人大及其常委会制定的地方性法规，又有市人大及其常委会制定的地方性法规；既有适用于经济特区所在地的市的地方性法规和规章，又有适用于经济特区的法规，立法形式呈多样化的特点。

 

二、入世对中国经济特区立法的影响

 

入世对中国法制的影响是深远而全方位的，而其中首要的应当是中国的立法，因为世贸规则对成员规定的权利和义务主要是通过成员的国内立法来实施。

非歧视原则和透明度原则是世贸组织及其法律制度的两大基本原则，它们作为分别从实体和程序两方面保障国际贸易平等秩序的两大基本原则，必然对世贸组织成员国的立法提出统一、公正与透明的要求。所谓统一，就是指一国相关立法与 WTO规则的统一以及一国相关立法相互间的统一；所谓公正，指的是一国的相关立法在程序上应当公正地得以实施；所谓透明，则是指一国的相关立法必须及时公开，以便为外界所知悉，未公开的一律无效。三者紧密联系，构成了世贸组织对各成员国立法所提出的整体要求。随着中国的入世，非歧视原则以及立法的统一、公正与透明，成为对中国立法的现实要求，这在《中国议定书》以及《工作组报告》中均有所体现。中国经济特区立法作为中国立法体制的重要组成部分，作为拥有特殊立法权的地方立法，必将在深受这些要求的影响，主要体现在以下几方面：

一、贸易制度的统一实施所带来的影响

世贸组织对立法“统一、公正”的要求，主要见之于《中国议定书》第 2条（A）款关于贸易制度的“统一实施”的规定。该款第2项规定：“中国应以统一、公正和合理的方式适用和实施中央政府有关或影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权（‘TRIPs’）或外汇管制的所有法律、法规及其他措施以及地方各级政府发布或适用的地方性法规、规章及其他措施（统称为‘法律、法规及其他措施’）。”这无疑将对中国经济特区立法提出两方面的要求：

其一，明确经济特区授权立法主体的立法权限范围之要求。当一国的中央立法权限与地方立法权限划分不清时，要使贸易制度在全国范围内得到统一实施，显然是不可能的。由于经济特区授权立法具有较大的自主性和灵活性，处理好经济特区授权立法与中央立法的关系便显得尤为重要。对于中央的立法权，我国《立法法》第 8条以列举的方式明确规定了只能制定为法律的事项，第9条又对国务院授权立法的权限范围作出规定， [6] 但对于经济特区授权立法主体的立法权限范围，却始终未予明确。 [7] 这对于保障贸易制度的统一实施，切实履行中国的入世承诺，是十分不利的。《工作组报告》第69条也指出：“若干工作组成员对中国各级政府继续使用多种贸易手段表示关注。这些成员认为，这一情况降低了中国市场准入的安全性和可预见性。这些成员对地方各级政府在财政、金融和预算活动等领域的职权提出具体关注，具体涉及补贴、税收、贸易政策和《WTO协定》和议定书（草案）所涵盖的其他问题。”中国工作组的这一关注不能不引起我们的注意。

其二，解决经济特区立法冲突之要求。如前文所述，经济特区的授权立法虽然必须“遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则”，但却可以根据经济特区的具体情况和实际需要作出一些变通性的规定。这样，从基本原则角度看，中央立法具有优先效力；而从具体规定上看，经济特区授权立法在经济特区范围内却具有优先适用效力。然而，对于什么是“基本原则”，什么是“具体规定”，事实上很难作出十分明确的界定，因此，经济特区授权立法与中央立法之间的关系就显得特别微妙，它们之间冲突的解决也就成了一个棘手的问题，这一状况与贸易制度的统一实施要求也是不相符合的。此外，经济特区职权立法与授权立法并存，有的经济特区所在地的市有经济特区与非经济特区之别，立法形式多样化的特点，也使得经济特区区内区外存在着纷繁复杂的不同立法形式之间的冲突。虽然《立法法》在第五章“适用与备案”中对不同形式立法的效力等级作出了一定的规定，但却很难涵盖经济特区的所有立法形式之间的关系。因而，随着中国的入世，通过特别立法有效地解决经济特区的立法冲突，已如弦上之箭，势在必行。

二．在经济特区内全面遵守非歧视和国民待遇原则所带来的影响

包括国民待遇和最惠国待遇在内的非歧视原则是世贸组织的基石。由于经济特区的优惠政策是平等地对所有外商投资企业提供的，而却没有平等地对内外国企业提供，所以，经济特区的国民待遇问题比最惠国待遇问题更受关注。

国民待遇原则本来只是适用于货物贸易领域，乌拉圭回合后，又进一步扩展到服务贸易领域以及投资、税收等方面。从严格意义上说，在经济特区设立的外商投资企业享有的优惠优于中国其他地区的外商投资企业，本身就与国民待遇相违背，但显然这种情形是为世贸组织所允许的。《中国加入议定书》第 2条（B）款第3项规定：“除本协定另有规定外，在对此类特殊经济区的企业提供优惠安排时，WTO关于非歧视和国民待遇的规定应得到全面遵守。”依此规定，世贸组织不仅允许中国经济特区的存在，也允许区内区外差别待遇的存在，只是要求中国在对经济特区内的企业提供优惠安排时，应当全面遵守非歧视和国民待遇原则。至于何为“全面（fully）”遵守，能否给予外商投资企业优于国内企业的所谓“超国民待遇”，是值得探讨的一个问题。《中国议定书》似乎并不排斥“超国民待遇”， [8] 然而，《工作组报告》第18条却指出：“中国代表进一步确认，中国将对包括外商投资企业在内的中国企业、在中国的外国企业和个人给予相同的待遇。”照中国的这一承诺，除非《中国议定书》有其他特殊规定，中国将对中国境内的所有企业实施严格的国民待遇，超国民待遇也是不被允许的。目前，所得税减免仍是我国经济特区吸引外商投资的主要优惠政策，也是超国民待遇最集中的体现。这种超国民待遇的存在，对中国在经济特区内全面遵守非歧视和国民待遇原则造成了一定的妨碍。随着中国的入世，必然要求我国尽快取消经济特区内存在的此种超国民待遇。

三．立法的透明度要求带来的影响

WTO规则对立法提出透明度要求，主要目的在于保证各成员方涉外经济政策的可获得性，保障贸易关系的安全性和可预见性。为进一步提高立法的透明度，《WTO协定》还在附件三确立了“贸易政策审查机制”，要求成员方应当经常性地将政策、法规和具体措施的改变情况向WTO进行“通知”，由WTO通过其贸易政策审查机制监督各成员方法规和政策透明度的落实。关于透明度的具体要求，《中国议定书》第2条（C）款主要规定了以下三方面的内容：（1）中国只能执行已公布的、且其他WTO成员、个人和企业可容易获得的有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施；（2）中国应设立或指定一官方刊物，用于公布所有涉及上述领域的法律、法规及其他措施，并于公布之后实施之前提供一段可向有关主管机关提出意见的合理时间；（3）中国应设 立或指定一咨询点，按照规定期限向任何个人、企业或WTO成员提供与应予公布的措施有关的所有信息。向WTO成员作出的答复应全面，并应代表中国政府的权威观点，向个人和企业提供信息应准确可靠。

中国经济特区是外商进行贸易和投资的集中地区，经济特区的经济法律环境最涉及外商的切身利益。由于经济特区的立法具有较大的自主性，使得经济特区的贸易政策更不具有可预见性，而且，在同一个经济特区所在地的市，经济特区内与区外的政策也不完全相同，这些都引起了外商对经济特区立法透明度的特别关注。正如《工作组报告》所指出的：“法规和其他措施的透明度，特别是地方各级主管机关的法律和其他措施的透明度至关重要，因为这些主管机关经常对中央政府更原则性的法律、法规及其他措施如何实施作出具体规定，并经常在不同管辖范围内出现差异。” [9] 另外，经济特区立法形式的多样化，导致该地区各种涉及上述领域的涉外经济法律文件尤为繁多，因而，中国入世后，经济特区在提高立法透明度方面所要做的工作，不仅特别重要，也比其他地区显得更为复杂。

 

三、中国经济特区立法的应对

 

中国入世后，不少人对中国经济特区的存在意义提出了质疑，认为“在 WTO的诸多规则之中，有一个基本的要求就是普遍的国民待遇，即所有给予国内企业的各种政策待遇，同样要给予外资企业。在这种情况下，如果中国还继续围出一块地，继续搞特殊政策下的经济特区，显然是有违普遍国民待遇原则的。” [10] 我们不否认，国民待遇原则是WTO的重要基本原则之一，但我们也不能不同时注意到国民待遇原则适用范围的有限性及其诸多例外性规定。再者，从《中国议定书》第2条（B）款第3项来看，世贸组织并不排斥对特殊经济区内的企业提供优惠安排的做法。所以，笔者认为，在中国入世后，经济特区还是有其存在的空间的。经济特区应当以入世为契机，针对入世给经济特区立法带来的影响，采取积极的应对措施，以优化经济特区的法律环境，为经济特区在入世后继续发挥自身特有的优势提供法律保障。这些应对措施具体包括：

（一）对贸易制度的统一实施要求之应对

贸易制度统一实施的首要要求在于，中国各级法律、法规及其他措施均应与 WTO协定和我国的对外承诺相统一；在这一大前提下，中国各级的法律、法规及其他措施之间也应保持统一。对于经济特区而言，为达到这两项统一，除了应当对不符合WTO协定和我国对外承诺的法律文件进行清理外，还应当处理好经济特区立法与中央立法之间的关系以及经济特区不同形式的立法之间的关系。关于前一项工作，我国的经济特区已经着手进行并已取得了初步的进展；而对于后者，我国所做的工作还差强人意。关于这方面的工作，笔者认为主要应从以下几方面着手：

首先，通过专门立法，明确经济特区授权立法的权限范围 ,积极避免经济特区立法与中央立法之间冲突的发生。我国经济特区的授权立法权是由全国人大或全国人大常委会以专门决议或决定的形式授予的，由于专门决议和决定对经济特区授权立法的权限范围只作了原则性的规定，《立法法》对经济特区授权立法的规定也不过是对原有决议和决定的简单归并，因而，经济特区授权立法的权限范围始终不甚明了，这一现状很难保证立法的统一性。经济特区立法具有诸多的特殊性，单靠几个授权规定和《立法法》的几个简单的条款，根本无法满足确立经济特区立法体制的需要。因而，在入世后，我国应当制定一部专门的规范性法文件，将经济特区授权立法的权限范围明确下来。对于其权限范围的确立，至少应当把握以下几点：1、经济特区的授权立法不得与宪法的规定相违背。《中华人民共和国宪法》第五条规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规、地方性法规都不得同宪法相抵触。”经济特区授权立法自然也不例外。2、经济特区授权立法可以对有关法律、行政法规作出变通性规定，但应加以合理限定。我国《立法法》在“适用与备案”一章对经济特区根据授权所作出的变通规定的适用效力作出了规定，但在有关经济特区授权立法权限的规定中，并未明确赋予经济特区授权立法主体立法变通权，从法律规范的逻辑结构来说，它缺乏明确的法定要件，这有待于在以后的立法中加以完善。另外，经济特区授权立法享有多大的变通权，《立法法》也未予明确，今后的专门立法也应当对此作出合理的限制。经济特区根据授权对法律、行政法规作出的变更性规定应当仅限于经济方面，而不包括政治制度、司法制度等方面，这是经济特区与政治特区的根本区别。有关经济方面的法律、行政法规，经济特区人大及其常委会也只能在遵循其原则的前提下，对不适应经济特区实行市场经济、面向国际市场要求的规定予以适当变通。如果法律、行政法规的规定已经适应市场经济的要求，比如近几年全国人大及其常委会按照市场经济的要求制定的一系列经济法律，如公司法、票据法、反不正当竞争法等，则不得变通；法律、行政法规根据世贸组织的要求制定或修改的具体规定，也不得变通。在程序上，经济特区法规对法律、行政法规做出变通性规定的，应当报全国人大常委会和国务院备案；对不应当变通而变通的，全国人大常委会有权予以纠正。 [11] 3、明确划分中央立法与经济特区授权立法的职权范围。凡涉及国家基本经济制度的，包括企业的组织形式，财政、税收、预决算制度，海关、边境检疫制度，金融、货币、外汇、外贸制度，邮政、电信、铁路、民航、航天、核能等基本管理制度，全国统一的市场经济活动准则等，都只能由中央统一立法。而经济特区授权立法的权限范围，主要包括两方面的内容：一是根据全国人民代表大会或常务委员会的授权规定，就全国人民代表大会或常务委员会尚未制定为法律的事项制定经济特区法规在经济特区实施；二是根据此全国人民代表大会或常务委员会的授权决定，结合经济特区的具体情况和实际需要，制定解决经济特区特殊问题的法规。至于以往经济特区授权立法主体根据经济特区的具体情况和实际需要，在授权范围内制定保证宪法、法律、行政法规在本经济特区实施的立法事项，则应转由职权立法主体作出规定。 [12]

其次，通过专门立法，明确经济特区现存的几种立法形式之间的效力等级关系，有效解决经济特区内部的法律冲突。如前所述，经济特区的立法形式既有地方性法规，又有规章；既有省人大及其常委会制定的地方性法规，又有市人大及其常委会制定的地方性法规；既有适用于经济特区所在地的市的地方性法规和规章，又有适用于经济特区的法规。如此多样的立法形式，给解决经济特区内部的法律冲突带来很大的困难。笔者认为，在《立法法》将四个市级经济特区人民政府的授权立法权转为职权立法后，对原先由其制定的经济特区规章也应当做适当的清理，或上升为经济特区法规，或转为地方性规章，以减少经济特区的立法形式，并可以消除不必要的对经济特区区内与区外适用不同规章的“一市两制”的局面。对于其他几种立法形式，可以在未来的有关授权立法的专门的规范性法文件的中对其效力等级作出专门规定，总的原则是：同种立法形式的上位法优于下位法；根据授权所制定的特别法在不与普通法的基本原则相悖的情况下优于普通法。

（二）对经济特区的国民待遇要求之应对

根据《关贸总协定》第 3条，国民待遇原则只适用于从外国进口的商品，不涉及外国商人在该进口国的开业、投资以及知识产权的保护等。乌拉圭回合谈判之后，国民待遇原则被引入了新的领域，如服务贸易、与贸易有关的知识产权以及与贸易有关的投资措施（TRIMs）等。其中，在服务贸易领域，国民待遇原则只是订立在GATs的具体承担义务部分之内，而不是在总的原则或一般责任之内；在与贸易有关的知识产权方面，TRIPs协议在总则和基本原则中，明确规定了有关知识产权的保护适用国民待遇原则；在与贸易有关的投资措施方面，TRIMs协议明确地规定了适用国民待遇原则， [13] 并且在该协议的附录中列举了两种与国民待遇不相符的与贸易有关的投资措施，一种是要求企业购买或使用国内产品或自任何国内来源的产品，另一种是要求企业所购买或使用的进口产品限制在与其出口听当地产品的数量或价值相关的水平。 [14] 这样看来，世贸组织推行的并不是真正“普遍的”国民待遇，国民待遇的适用范围是有一定限制的。

在有限的适用范围内，国民待遇原则还有不少的例外性规定。除了关贸总协定第 20条的“一般例外”和第21条的“安全例外”，国民待遇原则还存在如下例外：（1）WTO成员方如未参加《政府采购协议》，其政府采购行为可不适用国民待遇原则；（2）政府向国内厂商提供补贴的行为，不适用国民待遇原则； [15] （3）有关电影片的例外，即一国对于外国电影产品可实行差别待遇； [16] （4）乌拉圭回合有关新议题的协议对国民待遇原则的例外规定，如TRIMs协议不仅规定关贸总协定项下的所有例外规定都适用于该协议的各项规定，而且还规定，发展中国家可以暂时自由地背离适用国民待遇原则。 [17] 可见，世贸组织所推行的也不是“绝对的”国民待遇。

从世贸规则关于国民待遇原则的适用范围和例外性的规定，我们不难发现，世贸组织推行的并不是全面的、毫无例外的国民待遇原则。尤其要指出的是，经济特区的“特”主要体现在吸引外商投资的一些特殊政策上，而 TRIMs协议作为世贸组织调整投资措施的规则，其规范的仅是东道国或其政府实施的对货物贸易有限制或扭曲作用的投资措施，而并未将服务贸易以及其他投资措施纳入其调整范围。这样，对于服务业的投资，中国只需根据所作的具体承诺承担实行国民待遇的义务；对于其他对货物贸易没有限制或扭曲作用的投资措施，如“投资激励”（investment incentives）措施， [18] 中国可以不实行国民待遇。所以，从理论上看来，中国在经济特区内实施一些特殊的经济政策并不违背世贸组织的国民待遇原则，经济特区的存在是合理的。同时，从世界范围内关于经济特区 [19] 的实践来看，WTO成员大都设有经济特区，当今世界上的1000多个经济特区，其所在国和地区大多是WTO的成员，其中美国就由270多个。这也从侧面说明，即使我国加入WTO，仍可让经济特区继续存在下去。 [20]

当然，经济特区作为中国关税领土的一部分，应当同中国的其他关税领土一样遵守世贸组织的国民待遇原则，但这种遵守不是一蹴而就的，经济特区完全可以利用 WTO规则的例外性规定以及入世后的缓冲期，从容地在世贸组织所要求的范围内实现国民待遇。至于《中国议定书》对经济特区所特别规定的一项义务，即在对经济特区内企业提供优惠安排时须全面遵守非歧视和国民待遇的规定，必须得到严格的遵守。也就是说，经济特区应当尽快取消“超国民待遇”，将一切优惠安排同等地提供给区内的外商投资企业和内资企业。然而，我国在企业所得税方面，始终只给予外商投资企业税收优惠，而没有将该优惠同等地给予内国企业，这种做法不仅不利于内外资企业的公平竞争，而且也违背了我国关于履行国民待遇原则的入世承诺。因此，我国应当尽快地统一内外资企业的所得税优惠政策。国家税务总局有关官员近日在北京谈及近期税制改革方向时透露，中国将推进统一内外企业所得税改革，用产业导向性的优惠税收政策替代目前的外资企业普遍优惠税收制度。 [21] 若中国税制能实现这一改革，以后对经济特区内企业提供优惠性安排，将以投资者所投资的产业为指针，而不再以投资的来源为标准了，这将是在经济特区内贯彻非歧视和国民待遇原则的喜人成果。

（三）对经济特区立法透明度要求的应对

中国跨入世贸组织门槛后，经济特区应当严格按照世贸组织的国民待遇和《中国议定书》的立法透明度要求来衡量经济特区的立法工作。根据世贸组织的透明度原则， 对于新制定的法规、规章和其他政策措施，以及对现行这类规范性文件的修改，都必须及时通知 WTO 。依照 《中国议定书》有关透明度的规定，世贸组织对立法透明度的要求是相当高的，不仅仅是一项程序上的要求，还是有关法律、法规及其他措施得以执行的前提。因为对于未公布的或其他WTO成员、个人和企业不易获得的有关法律、法规及其他措施，中国不能执行。 据此，经济特区现存的有关或影响贸易的内部文件或者机密文件，凡是符合 WTO 协定和我国对外承诺、需要继续执行的，都必须按要求公开后再执行；不符合 WTO 协定和我国对外承诺但需继续执行的，应当先进行修改，然后按要求公布、执行；而对于那些既不符合 WTO 协定和我国对外承诺、又无需继续执行的，应当立即废除。今后，以内部文件或机密文件管理对外贸易的做法是被禁止的。

经济特区应当通过以下几种途径，把保证和提高立法透明度作为一项重要工作来抓。第一，通过我国设立或指定的官方刊物，及时公布有关或影响货物贸易、服务贸易、 TRIPs或外汇管制的法规、规章或其他措施，并在此类措施实施之前提供一段可向有关主管机关提出意见的合理时间。那些根据授权对中央立法作出变通性规定的经济特区法规尤其应当做到这一点，因为此种法规往往是外商所关注的经济特区立法的焦点，也更应该广泛征询外界的意见并得到外界的广泛监督。第二，设立或指定一咨询点，及时地为任何个人、企业或WTO成员提供相关经济特区立法的所有信息。经济特区立法形式的多样化，使得这种咨询点的设立显得尤为重要。第三，通过国际互联网和其他手段，保证经济特区立法易于为其他WTO成员、个人和企业所获得。这也是《工作组报告》考虑到网络时代的特点所特意提到的一种提高立法透明度的有效途径。第四，为进一步提高立法的透明度，经济特区在保证立法后有关法规、规章及其他措施的透明度的基础上，还可以在立法前与立法时适度提高透明度。在这点上，有的经济特区已经采取了一定的举措。如厦门经济特区，在立法工作中坚持走群众路线，推行“开门立法”：每次人大常委会审议法规前，将列入会议议程的法规草案在媒体和市人大网站上公诸于众，并召开各界人士座谈会、专家论证会等广泛听取意见；常委会会议审议法规时，还邀请相关人大代表列席、欢迎公民申请旁听审议，这一系列措施使得立法工作的透明度得到不断提高。

然而，立法的透明度要求并非是毫无例外的。《关贸总协定》第 10条第1款规定了透明度原则的例外：“本款的规定不得要求任何缔约方披露会妨碍执法或违背其公共利益或损害特定公私企业合法商业利益的机密信息。”另外，世贸组织的几个新领域也有关于透明度原则的例外性规定。《中国议定书》第2条（C）款第2项也规定，对于涉及国家安全的法律、法规及其他措施、确定外汇汇率或货币政策的特定措施以及一旦公布则会妨碍法律实施的其他措施，可以不在官方刊物上公布。不过，一般说来，经济特区上述类型的有关立法比较少。

 

综上所述，中国的入世，给经济特区立法带来了一定的影响，也提出了更高的要求，但只要经济特区能够对此采取积极正确的应对措施，必将推动经济特区立法朝着更为有利的方向发展。江泽民在深圳经济特区建立二十周年庆祝大会上曾指出：“发展经济特区，是建设有中国特色社会主义事业的重要组成部分，将贯穿改革开放和现代化建设的全过程。”“经济特区要继续当好改革开放和现代化建设的排头兵，继续争当建设有中国特色社会主义的示范地区，继续充分发挥技术的窗口、管理的窗口、知识的窗口和对外政策的窗口的作用，努力形成和发展经济特区的中国特色、中国风格、中国气派。” [22] 根据这一精神，我们不应再热衷于入世后经济特区是否还要“特”、到底能“特”多久的讨论，而应当把精力放在研究如何改善经济特区立法，为经济特区发挥其应有作用保驾护航的问题上。我们完全有理由相信，只要措施得当，中国的入世将推动经济特区立法的全新发展，经济特区的明天将更加美好。

 

（作者：宋方青，厦门大学法律系教授

                                     吴姝君，厦门大学法律系硕士生）