西方授权立法的理论与制度

一、授权立法的概念

关于授权立法 ( Delegated Legislation )，学术界有不同的观点。

第一种观点认为，授权立法又称次级立法，是指行政机关根据议会授权制定的各种行政管理法规。 [2] 根据这种观点，授权立法的授权者为立法机关，受权者则为行政机关，立法机关授权的内容非常广泛，包括“各种行政管理法规”的立法权均在授权之列。

    第二种观点认为，授权立法是指法规非由议会制定，而是由议会为特定的事项授予无立法权的团体或个人制定。立法的权力通常可授予政府、公共事务行政机构和委员会、地方当局、法院、大学和其他机构。 [3] 这种观点中的受权者十分广泛，已远超出行政机关的范围，但授权的内容却十分有限，只能就特定事项授权。

    第三种观点认为，授权立法是基于法律授权的立法，是法律授权行政当局制定具有法律内容和法律同等效力的法规，其权限由授权法规定。 [4] 这种观点的独到之处，是它强调了受权者所制定的法规，具有法律的内容并和法律有同等效力;而且授权立法的立法权应由授权法授予，而不是来自宪法。在第三种观点看来，立法授权中的受权者实际上包括各部部长、地方当局、自治团体法定企（事）业。甚至私营公司、群众组织（教会），它们基于议会的授权，都可以在各自不同的情况下，依照法律规定制定其有和法律同等效力的规章制度。

    第四种观点认为，授权立法是指当代行政机关颁布具有法律效力的规章。授权立法权则是颁布这种规章的权力，是行政机关行使从属的立法职权。这种观点的一大特点，是强调为了保持立法机关作为主要立法者的地位，授权立法必须受到制约;除非有法定标准的限制，否则立法机关不能授出它的任何立法权。 [5]

    第五种观点把授权立法分为制宪机关对立法机关的授权立法和立法机关对行政机关的授权立法，认为一般的授权立法，是指法律授权行政机关的授权立法，是立法机关授权行政机关在授权范围内可以代替立法机关制定和法律效力相同的规章，行政机关不但可以依据法律颁布命令，而且可以制定和法律相同的规章。 [6]

    第六种观点认为，授权立法通常指资产阶级国家立法机关委托或授权行政机关制定法律的活动，表现为立法机关所制定的法律只规定一般原则，而明文授权国家行政机关制定细则。这种观点把授权立法归结为资产阶级国家的专用品而加以批判：它是垄断资产阶级缩小立法机关权力，扩大行政权力的表现；行政机关往往利用这种授权立法，制定违背宪法或法律的规范。 [7]

    第七种观点认为，授权立法是指，议会以法律的形式，明确规定该当事项规制的基本原理，基本方针及限定授权的范围；而其实质的、具体的内容则委由法规加以规定。也有学者认为，授权立法是指，行政权基于法，并为具体实现国家目的所积极的、继续的作用，藉经行政权而对有关国民的权利、义务所做的一般性抽象性的法规规定。 [8]

综观上述，笔者认为，授权立法的概念，大致可包括如下内容 :授权立法的授权者，以立法机关为宜，因为在绝大多数国家，立法权属立法机关所有，只有它才有立法的权力可授;授权立法的受权者，以行政机关为宜，不应授予国家机关以外的组织或个人，因为立法行为本质上是一种国家行为，是国家意志活动的过程，如果把立法权委授予非国家机关的组织或个人，立法的这种国家行为的性质将会发生质变。至于法院的司法立法权，主要是判例法国家的传统和惯例使然，在可预见的将来，在这些国家未改变这一传统和惯例的情况下，仍依凭传统和惯例来立法（司法立法），而不必非通过授权法来获取此权力不可；授权立法的授权形式，无论以宪法或其他授权法均可，只要受权者是行政机关即可，因为无论用什么法律（根本法或一般法律）授权，都是国家立法权从一个主体转归另一个主体，即从立法机关转归行政机关，在形式上不必苛求授权立法的授权内容，在符合法治原则的前提下，既可适当地广泛授权，也可就某个方面或某个问题（事项）进行授权。至于行政机关根据授权创制的有法律效力的规范性文件，称为法律、法规、规章或者命令，这是各国的立法技术需要解决的问题，从授权立法权的角度看，称谓只是形式，未必至关重要，重要的是它们是否具有法律效力及其效力等级（位阶）。行政机关授权立法的法律效力等级，应由授权法（含宪法）规定，按民法原理来讲，授权机关有多大的权力，受权者即可被授予多大的权力，受权者制定的法规，其效力不可能也不应当超越授权者的权力范围，但是，授权者不一定把其权力全都授出，有些立法机关享有制宪权，这种权力就不能授出。

如果必须对授权立法予以界定，那么基于以上认识，可界定为 :授权立法一般是指立法机关通过法定形式将某些立法权授予行政机关，行政机关得依据授权法（含宪法）创制法规的行为。这个定义是指一般情况而言，不包括某些国家的行政机关内部的再授权。而且，这个定义是把“授权立法”作为动词来使用，强调它的过程、活动及行为，如果从名词的角度来界定，可定义为：授权立法是指行政机关依据立法机关以法定形式制定的授权法所创制的法规。

    二、西方授权立法的产生与发展――以英国和美国为例

    授权立法作为一种特殊的立法形式，并非近代资产阶级首创，早在古希腊时期，就存在通过授权来制定法律的做法。对此，卢梭在其《社会契约论》一书中有所记叙：“大多数希腊城邦的习惯都是委托异邦人来制订本国的法律。近代意大利共和国每每仿效这种做法；日内瓦共和国也是如此，而且结果很好。” [9]

    世界大多数国家都使用授权立法制度，但较具代表性的国家主要有两个，一个是英国，另一个是美国。

    在英国，自14世纪以来授权立法就已相当普遍。亨利八世统治时期，1539年议会通过《公告法》，授予国王发布公告以限制议会法律生效的权力，国王的公告具有和议会制定的法律相同的效力。亨利八世还颁布了《官吏法》，通过该法任命政府特派员并授予其制定具有法律效力的法规、条例、法令的权力。然而，从十七世纪初至十九世纪末，对政府权力的猜忌是英国宪法的一个特征，在议会与国王的斗争中，立法权逐渐占了优势，议会的地位明显提高，议会方面提出一个根本原则，即国王无立法和征税的权力。在议会与国王的力量对比且行政权处于劣势的背景下，上述观念和原则直接影响了英国授权立法的适用，表现在实践上，是18世纪以后的相当一个时期授权立法逐渐减少。但这并不意味着英国停止使用授权立法这种立法形式，事实是，18世纪议会继续授权行政机关制定救济贫困和排除污水方面的法规。

    英国的授权立法复苏于19世纪后期。在这个时期，由于经济的迅速发展，第二次产业革命引发了诸多社会问题，迫切需要国家通过立法加强对经济的控制，而立法机关不能满足这种需要，遂不得不授权行政机关制定行政法规来适应经济发展对立法的需求。而且，“由于‘集体主义’的发展，政府权力的范围有所增加，因而制订委托立法的权力在数量上必须增长。” [10]

    英国授权立法复苏的主要标志，是1893年《规则公布法》的颁行。该法为制定法和条令的颁布予以了某些规定:赋予大部分授权立法以法律文件的名称;认定授权立法是具有立法权性质的，而不是行政权性质，尤其是由政府部门制定的条例具有立法权性质。

    美国是典型的实行三权分立的国家，立法权只能由国会行使及行政机关行使的是行政权的观念，在美国长期居于统治地位。美国宪法也明确规定，立法权属于参议院和众议院组成的国会，行政权属于总统。在上述观念的支配和宪法的规范下，美国要实行授权立法就显得格外困难，它面临着三大障碍:

    第一个障碍，授予行政机关立法权，怎样能和三权分立原则协调一致?“‘美国宪政固有的普遍准则是……立法机关不能行使行政权和司法权；行政机关不能行使立法权和司法权;司法机关不能行使立法权和行政权。’遵照这一原则，立法和司法系统之外的机关不能被授予立法权和司法权。” [11]

    第二个障碍，是美国宪法解释和适用的基本原则－－被授予的权力不得再授权。所谓被授予的权力不得再授权，源自拉丁语:“Delegata Potestas non Potest Delegari”，在美国被解释为，人民或制宪者赋予国会议员以制定法律的权力，则该权力应不得再转授他人行使。“立法部门、行政部门和司法部门拥有的权力是人民授给它们的。既然这三个部门是人民所授的立法权、行政权、司法权的接受者，那么它们就必须是这种权力的惟一所有者。” [12] 因为立法机关本身亦不过是一个被授权者，它的立法权是宪法授予的。作为一个被授权者，立法机关不能把它的任何立法权再授给其他人。

    第三个障碍，是美国最高法院的判例曾多次认定，国会的立法权不得授予。例如，1892年，大法官哈伦认为，“国会不能授出立法权……是一个公认的原则。这个原则对维护依宪法而成立的政府体系的完整性是十分重要的。” [13] 直到1932年，美国联邦最高法院还坚持认为，国会立法权不得授予，是勿庸置辩的原则。

    逾越上述障碍有两种选择:一是修改宪法（以宪法修正案的形式）中的有关条款，增加立法权在某些条件下可以授出的规定;一是保持宪法的稳定，不予修改，而是通过司法判例来重新解释立法机关（国会）的授权问题，确认立法权在有法定标准限制的前提下可以授出的原则。前一种选择有悖制宪思想和原则，不易为人们所接受，故有较大困难，后一种选择比较折中，既坚持了立国的三权分立原则，又解决了行政机关获得立法职权的难题，把原则性与灵活性有机地统一起来。实践证明，美国人选择了后一种途径来实现其授权立法的确立。

    美国联邦最高法院开始转变对禁止授权原则的看法，主张授权立法的关键在授权的内容，要为行政机关设定若干准则，在准则的限制下授权才有意义；立法机关不能无条件的将其立法权的一部或全部授予他人;除非有法定标准的限制，否则国会不能授出它的任何立法权。美国有的学者亦主张可以授权，但为了保持国会作为主要立法者的地位，授权立法不能无节制，授权法必须对国会所要授的立法权规定明确的限度，授权立法则必须受到目的、方式甚至细节的制约，也包括授权范围的制约。

时至今日，美国的授权立法制度已日臻完善，国会既不固守立法权为己独有，也不滥行授权助长行政权的无限扩张，而是根据下述原则进行授权 :其一，立法权专属国会，因而宪法明确规定应由国会立法的事项，原则上不得授权;其二，国会确实无法行使其全部立法权时，得以骨骼立法或偶发性事件之立法的方式，将次要及细节部分授权行政部门以命令形式加以补充；其三，授权应有标准或制约，不得无所限制或含混其辞。

  三、西方授权立法产生的原因

    授权立法的产生是社会发展的多种因素造成的，所有这些因素的总和，即是授权立法产生的原因。进一步来看，授权立法产生的原因得分为外在原因和内在原因。

    （一）西方授权立法产生的外在原因

    1932年，英国大臣权力委员会曾在一份报告中指出，授权立法现在是不可缺少的，事实上，不论是好是坏，这种办法的发展是不可避免的。在宪法的领域内，授权立法是我们对政府的观念改变的自然反映，是政治的、社会的和经济的观念改变的结果，是由于科学发明所造成的我们的生活环境改变的结果。 [14]

    具体而言，授权立法产生的主要外在原因是:

    其一，观念原因。在资本主义的发展过程中，19世纪中叶以前一直是自由主义思想占主导地位，人们把政府视为“必要的罪恶”，政府的责任只是保障人民的生命、自由和财产，为了防止政府权力的腐败专横，必须采用分权制衡制度，防杜统治权力过于集中，主张“政府最好，干预最少”，使国家和政府的功能缩减到最小程度；政府的目的，不在于积极地增进人民的福利，而在于消极地排除人民福利的障碍。19世纪后半期，人们改变了对政府的看法，希望其能成为为民服务的万能政府，能够防止自由商品经济造成的无政府状态，进而要求政府更多地干预社会经济生活。这种观念带来的结果，是政府职能的强化和行政权的扩张，而授权立法的产生则是其中的重要内容之一。

    其二，经济原因。在资本主义发展的自由竞争阶段，自由主义的商品经济主宰着经济生活的主要过程，这种经济要求政府采取和奉行不干涉经济事务的政策，因而政府的权力对立法事项鲜有染指。19世纪末、20世纪初，垄断资本的不断增长，特别是第一次世界大战的爆发，各交战国相继奉行战时经济管制政策，立法机关则授予行政机关更多的权力，以应付非常时期的经济管制的需要。1929－1933年的资本主义世界大危机，导致西方国家从自由放任转到国家干预经济的政策上，美国国会授予总统紧急时期的广泛的立法权，日本、德国、英国、法国等国家的立法机关，也程度不同地授予政府立法权，以应付国内的经济危机。第二次世界大战及其以后，各资本主义国家进一步强化了行政权，自觉、大量地运用授权立法作为国家干预经济的法律手段，而各国的授权立法亦在这个过程中得到发展。

    其三，社会原因。19世纪后半期、20世纪以来，由于工业革命带来的经济飞速发展和科学技术的进步等诸种原因，社会分工愈益专细，社会关系日益复杂，失业、救济、福利、保险、环境保护、交通安全等各种社会问题不断增多，这些现象的出现和增多，都要求加强国家的调控职能，而立法机关一是对许多新的社会问题较为生疏，难以及时立法；二是立法机关的立法效率有限，无法适应大量社会化立法工作的需要。因此，不得不把某些立法权授予行政机关，由政府根据立法机关的授权来进行立法。

    （二）西方授权立法产生的内在原因

    从立法需要的条件来看，即是授权立法产生的内在原因，宜称直接原因。

    其一，立法机关的能力有限。现代立法的内容，有很多是涉及专门的技术性很强的立法，立法机关的议员具有各种复杂的专门技术知识者不多，如果由他们采制定技术性很强的法律，难免不成为外行立法，以致使所制定的法律得不到切实而有效的实施。因此，“ 凡 技术问题采取授权立法，这已成为一项行政法通则”，因为这样做，“既有利于进行试验，又有利于避免经常修改法律，还有利于适应当代行政所必要的灵活性。” [15]

    其二，立法机关的时间不够。立法机关不可能成为“万年国会”，终年举行会议，而须按会期或法定条件举行常会或非常会，这样，其集会的时间必然有限。而在现代，各国需要立法的事项剧增，向立法机关提出的法案有增无减。立法任务的不断增多，使立法机关在有限的时间内难以胜任，而许多法律又必须尽快制定，立法机关只得通过授出部分立法权的方法来解决此矛盾。

    其三，弥补立法机关“骨骼式立法”的不足。由于法律调整的社会关系复杂多变，许多立法不得不只规定一般原则和主要条款，以留有充分的余地容纳各种应由法律调整的事项。骨骼式立法的优点是它能使法律具有较大的稳定性、包容性和适应性，但它也有缺点，就是疏漏较多，缺乏具体的明确的规定性，难以实施。为了补救这种立法的不足，采用授权立法的形式是行之有效的重要方法之一。

其四，应付紧急情况的需要。“在一个现代国家中，在许多场合有采取立法行动的突然需要。对于许多这样的需要，授权立法是惟一方便的甚或是惟一可能的应付办法。” [16] 一个国家有时会碰上天灾、战争、动乱、经济危机等紧急情况，靠立法机关依立法程序按部就班地制定法律来应付这些紧急情况，往往由于缺乏应变能力，等法律制定出来后早已事过境迁。而委托给行政机关一部分立法权，由于行政机关立法具有针对性强和便捷快速等特点，就能有效应付国家发生的紧急情况。

其五，立法机关制定的法律，立法程序繁琐，修改和补充也很不灵活，这种僵硬的立法机能，难以满足社会发展变化的需要。而授权立法，不仅便于制定，而且可以经常根据需要加以修改、补充，直至完满为止。授权立法机能的灵活性，既能够补充立法机关立法缺项，又能及时调整己经发生变化了的社会关系，保证立法与社会的协调发展。

英国大臣权力委员会 1932年对授权立法产生的内在原因，在一份报告中做了简要概括:1.议会立法时间有限;2.现代立法内容极具技术性;3.对于紧急事件急速处理的必要;4.授权立法面对新情况具有较大的适应性;5.授权立法有从容实验、不断完善的机会;6.授权立法是应付紧急情况、保障人民利益的需要。 [17]

    詹姆斯?哈特则认为，由于授权立法有如下好处，所以授权立法应运而生。实行授权立法：1.立法权可以专注基本原则，而不舍本逐末;2.立法机关可以节省时间以监督行政;3.授权立法更容易修改，以适应环境变迁;4.使行政权免受法律细节的掣肘而左右为难;5.行政人员经年累月处理各种事务，有丰富的经验来制定便于适用的法规;6.由授权立法对具体事项做出详密规定，可以防止行政人员滥用权力;7.授权立法可以增强法律的明确性。 [18]

    四、西方授权立法的要件

    授权立法的要件，实质是对授权立法的监督与限制，这样做的目的在于，不仅要授权行政机关制定法规，以加强对社会的管理和对人民的保障，且要控制行政机关不得滥用立法权，否则将从根本上背离权力分立的制宪原则――立法权和行政权如果由一个人或一个机关行使，自由便不复存在了。（孟德斯鸠语）

    各国对授权立法要件的规定不完全一致，在认识上亦颇存差异，但综合起来，主要是如下一些要件:

    （一）立法机关对于授权事项必须有授权的权力，对于涉及宪法的修改、公民的基本权利、征税等重大事项，一般不能授权，其中某些必须授权的事项，应规定更为严格的限制程序。立法权保留事项，除在紧急情况下得由受权者部分的有条件的行使外，立法机关无权授出。

（二）立法机关必须明确限定授权的范围，包括 :授权的主题;授权立法的政策;授权立法的标准;是否能再授权等。

（三）立法机关只能向行政机关授予立法权，一般不能对私人或团体授权。

（四）受权者制定法规，一般应先行公告草案或公布程序；通知利害关系人出席听证或提出书面意见，法规应引证授权法的法律根据，注明生效日期后予以公布。

（五）授权立法须依据法律并旨在执行法律，法规不仅应当符合法律的字面含义，也要符合法律所指示的目的，这种适当性是立法机关对授权立法的基本要求。根据这一要求，因授权而制定的法规，不得与宪法、法律相抵触，且应符合授权法的目的、政策和标准 ;受权者须在法定权限内制定法规，否则属越权而无效。

    以上是一般情况下授权立法应具备的条件，在各国的具体规定，授权立法的要件还不尽相同。

    在日本，授权立法成立的要件是：1.法规应由有正当权限的行政机关制定，这类授权立法，是由宪法或法律规定专门授予行政机关的，不得再予授权。2.授权立法的内容不得超越授权法规定的范围，其内容不得与宪法、法律相抵触，不得改变或废止法律;授权立法的内容应有可能实现且应具体明确。3.授权立法的制定程序必须合法。4.授权立法应在官方报刊上进行公布。

    在联邦德国，授权立法应符合授权法的内容、目的和范围的要求;行政机关只能制定执行、施行或补充法律的法规;行政机关可在其内部再行授权;授权立法应引证法律的授权根据;授权立法应经有权限的机关签署;原则上均应公布并注明生效日期。

    在英国，授权立法的要件包括:必须依据法律并为了执行法律而制定法规;授权立法应符合授权法要求的目的和内容;授权立法必须在各该行政机关的权限内颁行;授权立法必须按规定的程序和形式颁行。

在美国，根据联邦最高法院判例的昭示，授权立法成立的条件包括 :1.国会对于授权事项须有授权的权力;2.国会须明确限定授权的范围－－明确授权的主题，定明政策，确定授权立法的标准；3.国会应于偶发性事件的立法中规定其要决定的范围;4.国会仅得授权于公务员或行政机关，不得对私人或团体授权;5.任何违反法规的处罚须由国会亲自规定。

    五、西方国家对授权立法的监控

    自授权立法作为一种立法制度被各国所推行以来，对授权立法的监控问题就始终是各国学者所关注的重点，亦是各国宪政制度中的重要内容。

西方国家对授权立法需要监控的理由，主要有以下几点 :

（一）授权立法直接破坏了三权分立原则。美国学者和美国联邦最高法院法官曾是这种观点的积极倡导者。

（二）授权立法违反了法治原则。按照法治原则，人民是生活在法律之下，受法律的保护 ;但由于授权立法的盛行，政府颁行了大量的行政法规，这种法规既排除了法院的审查，又繁复多变，令人难以把握，且深入社会生活的各个领域，以致限制了人民的基本自由，违反了法治原则保障人民权利与自由的精神。

（三）违背了被授予的权力不得再授权的原则。“把某一权力授给代理人是因为信任他而且他能胜任 ;他不能将授给他的权力再授给别人，这是一个普遍公认的准则。立法机关与它所代表的人民之间就存在这种关系。因此，代议政府的一个基本原则就是立法机关不能把制定法律的权力授予其他人或其他机关。” [19] 不言而喻，授权立法由立法机关把立法权授予行政机关，实属违背了权力不得再授权原则。

（四）授权立法是一种新的专制主义。由于行政机关实行行政首长负责制，上下间的关系是领导与被领导、指挥与服从的关系；而制定行政法规，起草轻率（由于太多和立法技术差等缘故所致），讨论、通过、公布等程序简单，常常在行政首长的授意下快速制定或修改，行政首长的意志在行政管理体制的作用下往往左右着立法工作，甚至出现不民主的专横立法。在这种情况下，新的、打着法制旗号的专制主义难免不会出现。

     其他还有一些观点，如授权立法破坏了国会至上原则，授权立法助长官僚制度，授权立法践踏民主、人权等。

授权立法对于现代国家来说，不可或缺，此为其利的一面；但又可能造成或带来种种危害，此为其弊的一面。如何兴利除弊 ?各国在实践中多采用一定的监控手段来防杜授权立法的滥用。大致来讲，各国的监控手段主要包括:

    其一，立法权的保留，不得进行授权立法。即是说，任何否定立法机关立法权或涉及公民基本权利等带有宪法根本原则性的内容，不得委托给政府进行立法。各国保留的立法权不一，通常得包括:宪法和法律有明文规定，应以法律规定的事项；涉及三权分立原则；涉及人民主权;涉及公民的基本权利和义务;涉及国家机关的组织;以及其他重要事项应以法律加以规定的。

    在实践中，各国的立法规定有同有异。例如，联邦德国宪法第80条规定，法律可授权联邦政府、联邦部长或各州政府发布具有法律效力的命令。这种法律必须规定授权的内容、目的和范围。菲律宾宪法第28条规定，国会得立法授权总统在指定范围内，并遵守国会所规定的限制和约束，制定关税率……等的法规。葡萄牙宪法第168条规定，立法授权令应说明授权的事项、意图、范围与期限;授权可予延续，但不得重复行使。瑞典宪法第八章规定，关于公民的个人地位或他们相互间的人身关系和经济关系，关于个人与团体的相互关系及个人应尽的义务，关于举行全民投票事宜，关于行政区划和机构设置等事项，由法律规定;而关于教学与教育，交通秩序或公共场所的秩序，对生命、人身安全或健康的保护，自然与环境保护等，由政府根据法律授权制定条例规定。意大利宪法第76条规定，只有当确定了原则和领导性指示，在被限定的时间内，并就一定范围内之问题，始得将立法权交给政府行使。

其二，对授权立法的程序监控。实行授权立法制度的国家一般均从程序上对这种权力进行监控，其中较具代表性的国家是美国和英国。美英两国对授权立法的程序监控基本上做到了法律化。

美国 1946年制定的《行政程序法》对此做了专门规定。在程序监控方面，美国行政程序法规定，行使授权立法制定法规，要经历三道主要程序:1.通知，即拟议制定法规的一般性通知，应刊载于联邦公报，内容包括:制定公共法规程序的时间、地点及性质说明;有关拟议制定法规的法定机关;拟议制定法规的用语或内容，或其所含主题与争论的概述。2.赋予利害关系人参与的机会，听取其参加正式听证会或非正式听证会提出的意见，或由其提出书面意见。3.公布，即应将行政机关制定的法规、或政策规定、或适用法规的解释，刊载于联邦公报上公布。对于以上程序的监控是否完善，美国有的学者提出了不同看法:如果法规涉及专门问题或科技问题时，这套程序还不足以提供完备的保障。因此，联邦最高法院近年来在一个判决中认为，如要充实这类程序，只有国会才可做出决定各机构在制定法规时是否可由它授予补充程序的权利。

    英国于1946年颁行了《立法文件制定法》，对授权立法实施程序上的监控。该法对授权立法的制定、批准、公布和施行等各项程序，做了具体而明确的规定。例如，关于法规的制定，要经过起草、协商、关照、听证、咨询、会商等程序才得完成。以起草为例，英国法规的起草工作，首先由主管授权立法的行政人员，将文件的要点告诉法律专员并指示他查明本机关的权限、制定法规的法律根据、应予遵循的合法程序，包括授权的范围和意图等。法规起草完毕，如有必要还应转发其他有关部会或组织，以便提出补充或修改意见。

    其三，立法机关的监控。立法机关对授权立法的监控有以下几种方式:第一，向议会备案。英国等国家多采用此种方式。在英国，备案的目的是给议员提供一个控制程序，以便了解法规已经制定并发生了效力。备案的方式及后果不完全一样，一般是因案而异:一种法规是，不需要议会做出任何决定即可生效，属于单纯备案;第二种法规是，如果议会中任何一院予以否决时，该法规即丧失效力，但不影响其在议会否决前所发生的效力;第三种法规是，在规定的期限内可对备案的法规提出异议，议会可做出废除的决议，如无异议，到期即自行生效。第二，经有关委员会审议。英国于1973年根据两院联合调查授权立法的报告，两院共同设立了一个法定条规联合委员会，专门审查提交议会的各项行政法规和行政管理法规草案（财政方面的法规由联合委员会中下议院委员单独审查），审查的内容包括:法规中是否规定有租税或其他负担;授权法中是否排除法院对授权立法的监督;法规中是否有溯及既往的规定;法规的公布和提交议会备查是否有不合理的迟延;授权立法的行使是否有不正常情况，或是否超过授权法的范围;由于某种原因，需要释明授权立法的形式和目的;法规的起草技术是否有缺陷;等等。澳大利亚、印度等国也有类似英国的专门委员会对授权立法的审查制度。

    美国国会对授权立法的监控，主要采取以下一些方式:1.举行立法听证，为授权法规定更为严格缜密的标准和条件。近年来,在一些州还出现了制定“日落法”（Sunset Law）或实行“日落立法”（Sunset Legislation）来监控授权立法的趋势。所谓日落法，即是指授予行政机关的立法权，经过一段时间，非经再授权，则行政机关的授权立法权自行失效。该制度于1976年在科罗拉多州首创以来，到1980年代已有36个州相继采行此制。2.通过对预算案的审查来控制政府的授权立法行为。3.命令政府向国会做专门定期报告。4.对授权立法涉及的事项进行调查监督。5.行使立法否决权。立法否决，意为授权立法在生效前，必须送交国会审查，在一定期限内没有被国会一院或两院决议加以否决，该法规才能生效。但此制因1983年被联邦最高法院在查德哈一案中否定了其合宪性而废止。

其四，司法机关对授权立法监控。对立法进行司法审查是美国宪政制度中的重要内容。在美国，对立法的司法审查既是一项宪法原则和宪法制度，也是一项行政法原则和行政法制度，在授权立法过程中，立法权既然已授权给行政机关，那么司法审查的原则和制度亦同样适用于行政机关的授权立法。美国的司法审查制度起先并未适用于授权立法的审查，只是在 1940年代后才在违宪案件中对涉及的行政法规进行审查的。“美国的司法审查，不仅审查委托立法是否超出法律的授权，并且还要审查国会的授权是否超越界限，这是美国不同于英国的特点。” [20]

    在法国，对议会的立法是否违宪的审查权，属于宪法委员会，而对行政机关的法规是否符合宪法和法律的审查权，属于法国行政法院。行政法院得审查政府在颁行前自己提交的法规草案，也可根据违法无效的原则撤销行政机关为实施法律而颁行的一切命令、规则和规程。法国对授权立法进行司法监控的主要特点之一，是凡对行政法规的合法性有争议时，原则上均可向行政法院提起越权之诉，请求确认该行政法规是否有效，但“授权政令”和“紧急命令”不在审查之列。

    在英国，对授权立法的司法监控，是以授权法为圭臬进行的，授权的范围愈宽，监控的余地也就愈窄；授权立法无限制，则司法监控就难以施行。英国司法对授权立法进行监控的内容，主要是看这种权力的行使是否在程序或实质上逾越权限。具体来讲，包括如下内容:授权立法是否符合规定的程序，如是否经过协商、关照、听证、咨询、会商等程序；授权立法实质上是否越权，如授权立法的根据、内容、目的等是否符合授权法的规定。英国法院撤销授权立法，通常采取将法规宣告无效的形式，而且不受时效的限制。

 

      （作者系中国社会科学杂志社副总编辑、研究员、博士生导师）