创新，经济特区立法的灵魂

党的十六大报告指出，创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。作为改革开放前沿阵地的经济特区，其立法实践被称作全国立法的“试验田”，主旨即在于创新。可以说，创新也是经济特区立法的灵魂，是经济特区立法永恒的主题，是经济特区立法生命力之所在。

全国人大对经济特区授权立法的决定中基本上都有这样的表述：“根据其经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规。”立法法第八十一条进一步规定：“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区的规定。”经济特区法规可以对上位法作变通规定，不能仅仅理解为可以与上位法的规定不一致。变通规定应体现出新思路、新内容，要具有先进性、科学性和示范性，在探索的基础上力图创新，为建立和完善社会主义市场经济体制营造良好法制环境，为国家立法积累经验。经济特区有立法权以来，各地在实践中总结出经济特区立法的特点，集中表现为先行性（超前性）、试验性、突破性和补充性，归结为一点就是创新，是思想创新和体制创新的结晶。

随着我国改革开放的不断深入和全球经济一体化进程的不断加快，特别是我国加入 WTO以后，经济特区立法如何创新问题，面临越来越多的挑战。无论是我国宪法还是WTO规则，都要求国家法制统一，其中最重要的就是立法统一。从表面看，立法创新和法制统一是一对矛盾，忽视和退缩都会直接制约经济特区立法的进程，影响立法质量。正确的选择是坚持原则性与灵活性相结合，不断研究新情况、形成新思路、解决新问题、开创新局面，创造性地运用新的立法理念、立法机制和立法方法，制定出更有新意、更有特色的经济特区法规。

一、创新立法观念是前提和基础

经济发展和社会进步需要良好的软硬环境，法制环境是主要的软环境。经济特区要在改革开放和经济发展中在全国先行一步，就必须在法制建设和体制创新上力求有所作为，从而有重点、有步骤地推进改革。因此，要营造优良的法制环境，必须坚持解放思想，与时俱进，通过立法继续加大经济、科技和行政管理体制创新的力度，进一步扩大对外对内开放，大力促进产业优化升级，增创精神文明和物质文明的新优势，以立法推进改革，以立法解放和发展生产力。

首先，立法观念要由追求数量规模向提高质量效益转变，牢固树立“良法”观念，不断提高立法质量。依照“良法”治国，是实现法治的理想追求。经济特区立法无论是追求先行性还是试验性，都必须以科学性和先进性为前提，使制定出来的法规能经得起实践和历史的检验，能为完善国家立法提供经验。制定“良法”，目的在于造福人民、造福社会，落实到立法实践中，就要按照“三个代表”重要思想的要求，依据法定的权限和程序，充分反映和体现最广大人民的利益和意志，使制定出来的法规既合乎科学规律，又解决实际问题，具有协调统一性、规范性和适用性，并且有利于弘扬传统美德，树立新的道德，使人民群众切身感受到立法是保护人民的，从而增强对法治的认同感，提高遵守和维护法律的自觉性。

其次，立法观念要从过去的偏重强化行政管理向注重规范依法行政、保障公民合法权益转变，强化政府责任，提升行政服务水平。依法治国，首先要依法治官、治权，确保一切行政机关依照法定的权限和程序正确行使权力，防止滥用权力。十六届三中全会的决定指出，要“加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”“推进依法行政，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。”按照这一指导思想，经济特区立法在调整国家机关权力与责任时，既要赋予行政机关必要的管理权力，又要明确其职责，对其权力加以制约。应当逐步建立行政机关工作人员因滥用职权、违法失职而受到行政处分制度，建立行政机关因违法行政而被撤销、变更、责令重新作出行政行为、损害赔偿等行政责任制度，依法促进负责任的政府和负责任的公务员队伍的形成，并在严格执法中提升行政服务水平。

再次，立法观念要适应从在相对封闭环境下立法向更加开放的环境下立法转变，坚持从实际情况出发，积极吸收借鉴优秀立法经验和立法成果。借鉴与模仿是创新的一个重要环节。现在立法的物质基础、社会环境和传播条件已经发生了深刻变化，网络化使国家、地方和国外最新的立法信息即时传播，为借鉴和吸收最新的立法经验和成果提供了便利。经济特区立法应大胆借鉴港澳台及国外优秀立法经验和成果，以我为主，为我所用，使立法与市场经济和国际惯例接轨。尤其是加入 WTO的新形势下，应不失时机地将WTO的基本法律原则作为经济特区立法的新标准。WTO的基本法律原则，既是构建WTO协议的基石，同时也是经济全球化的法律指南。可以说，WTO的基本原则应毫无疑问地成为中国立法不可漠视的重要背景，经济特区立法当然也不例外。如何在WTO的背景下重估经济特区立法质量和效益，重视法规的修改和完善，注重借鉴或移植国外先进立法经验，从而使经济特区立法更具有时代特色，是今后一段时期经济特区立法应认真研究和解决的问题。

二、创新立法内容是实质和核心

经济特区立法的范围，基本上可以概括为三个方面：一是根据国家立法机关的授权，就原本属于国家立法机关立法的事项进行立法，针对这些事项制定经济特区的法规在经济特区实施。经济特区可以根据授权行使国家立法机关部分立法权。当然，这种立法权的行使有严格而明确的限制，内容必须遵循宪法和法律、行政法规的基本原则，不能就宪法、法律已明确规定由国家立法机关制定为法律的事项，制定在经济特区实施的法规。二是根据国家立法机关的授权，结合经济特区的具体情况和实际需要，制定解决经济特区特殊问题的法规。由于国家在经济特区实行特殊经济政策和经济管理体制，经济特区必然成为与其他地区不同的特殊地区，必然存在许多特殊情况和特殊问题，对此就有必要通过授予经济特区以特殊的立法权，制定经济特区专有的法规予以解决。三是根据经济特区的具体情况和实际需要，在授权范围内制定实施细则，以保证宪法、法律、行政法规在本经济特区的有效贯彻实施。

就目前的实际情况看，各经济特区立法的着重点放在第二项上。无论何种类型，经济特区立法都必须首先遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则。同时，必须坚持从本经济特区的实际出发，注重形成法规的地方特色，解决地方经济和社会发展中的现实矛盾和焦点问题，这是经济特区立法的生命力之所在。也就是说，经济特区立法要在内容上力求创新，必须紧随国家方针政策的调整，紧跟国际经济一体化的趋势，并把这些调整和趋势与本地的实际紧密结合，围绕经济建设的总目标和总任务，服从和服务经济和社会发展的大局，使制定出来的法规既有规范作用，又有导引作用。

根据经济特区的性质和国际经济发展趋势，经济特区立法内容上的创新，始终可以在两个方面有所作为。

一是经济体制改革立法。就国内而言，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，吹响了加快推进经济体制改革的号角。这个决定，确立了今后一段时期内经济体制改革的新思路，指明了新方向，也为经济特区立法在内容上创新提供了最有力的依据。如关于引导非公有制经济发展，决定提出了“清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍。放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。”“改进对非公有制企业的服务和监管。”关于健全现代产权制度，提出了“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，”“依法保护各类产权，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利。”关于国有资产管理体制，提出了“建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系。积极探索国有资产监管和经营的有效形式，完善授权经营制度。”关于完善市场体系，提出了“废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种侵害市场的规定，打破行业垄断和地区封锁。积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织。完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，健全产品质量监管机制，严厉打击制假售假、商业欺诈等违法行为，维护和健全市场秩序。”还有关于投资体制改革、财政管理体制改革、劳动就业体制改革、收入分配制度改革、科技体制改革、教育体制改革、文化卫生体制改革等等，几乎涉及经济社会生活的方方面面，每一项体制改革，经济特区立法都可以有所作为。只要思路打开了，问题摆出了，下一步就是如何立法，如何解决的问题。

就国际而言，我国加入 WTO和国际经济全球化趋势的不断加快，使经济特区立法面临许多新情况和新问题，并由此带来新变化和新的不适应。因此，一方面要求对原有立法进行清理，有针对性地修改或废止不适应新形势要求的法规。一方面要求在制定新法规时充分考虑WTO的法律原则，严格遵守和落实WTO协定和我国入世承诺。从某种意义上讲，我国加入WTO是一个承诺按照国际通行规则办事的过程。这就要求我们在立法中，要由立法原则中的法律国家意识，向法律世界意识转变。经济特区法规不但必须维护全国的法制统一，还必须与WTO规则以及我国参加的国际条约、协议相一致。截至目前为止，各经济特区对照WTO协定和我国入世承诺，在清理现行法规，删除或修改部分法规中与WTO规则和我国入世承诺不符的一些规定方面，做了大量的工作，取得了阶段性成果。但总体上来说，如何按照非歧视、市场开放、公平竞争等原则，在新制定法规时按照WTO规则予以规范，还缺乏广度和深度。也可以说，在立法内容创新和与国际接轨上还有很多工作要做，还有许多问题值得探讨，这是经济特区立法提高质量的必然选择。

二是行政管理体制改革立法。深化行政管理体制改革，切实转变政府职能，加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，是十六届三中全会决定提出的改革目标，也是国内外形势发展的迫切要求。行政管理体制改革，一直是经济特区立法比较关注的问题，但小打小闹、浅尝辄止，甚至过多地顾虑传统和习惯导致最终的因循守旧，都是当下的经济特区立法应当摒弃的。大胆改革、力图创新、寻求突破，使经济特区立法在确立制度、先行引导上走在前面，是目前最需要提倡和落实的。

十六届三中全会决定用了大量篇幅论述深化行政管理体制改革、加快政府职能转变。在谈到改善宏观调控、转变政府职能时，决定指出：“深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。”“完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序，充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度。”“进一步确立企业的投资主体地位，实行谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险。国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资项目及限制类项目，其他项目由审批制改为备案制，由投资主体自行决策，依法办理用地、资源、环保、安全等许可手续。”在谈到涉外经济体制改革时，决定指出：“按照市场经济和世贸组织规则的要求，加快内外贸一体化进程。形成稳定、透明的涉外经济管理体制，创造公平和可预见的法制环境，确保各类企业在对外经济贸易活动中的自主权和平等地位。依法管理涉外经济活动，强化服务和监管职能，进一步提高贸易和投资的自由、便利程度。”

方针政策和基本原则已经确立，我们需要做的就是如何将政策转化为法律规范。经济特区立法欲求先行性和试验性，完全可以在行政管理体制改革上一展身手。

当然，经济特区立法在内容上寻求创新，也应当把握适当的“度”，选择明确的范围，不可面面俱到。创新并不是越奇越好，越广越好，这就要求立法决策者对经济特区的经济社会发展变化有一个科学的认识和估计，在立法过程中准确客观地反映经济特区目前的状况及今后发展的各种社会关系。立法力求确立新规范、新制度，法规内容要有针对性和可操作性。不过分追求立法体制的完整和系统，专注于具体问题的规定，在法律原则的设定和法律制度的确立方面，以具有针对性、能解决问题为指导思想，讲究规定内容的具体、明确、实在，有可操作性，既注重实体法规范，也注重程序法规范。

三、创新立法机制是手段和保障

经济特区立法要提高质量，必须探索创新立法工作机制，扩大公众的民主参与，从制度上保障法规质量，通过制度创新遏制部门或地方利益保护主义现象，推进立法的民主化、科学化。创新立法工作机制，主要是把握好四个环节。

第一，创新法规立项机制。确立立法项目，一是要把握立法需求。立项前通过科学程序和方法决策，特别要搞好立法情报的收集、分析、预测、论证工作，广泛征求意见，使立法项目建立在有效的社会需求之上，不搞重复立法。二是坚持和完善立项标准。上位法规定得很具体，没有授权制定实施办法的，原则上不再搞实施性立法；凡有需要立法，但条件不成熟的可暂缓立法。三是研究“不规制”的问题。要明确在哪些范围和事项上不立法，切实把社会可以自我调节、管理和自律的职能交给中介组织，把市场主体的经营权和投资决策权交给市场主体，在最大的限度内充分发挥市场与个人的首创性与积极性，防止立法对社会的过度干预。

第二，创新法规起草机制。按照现行立法体制，法规草案主要由各职能部门负责起草，这种方式有利于发挥职能部门的积极性和熟悉业务的优势，但容易使一些职能部门利用起草之便，不适当地强调部门职权。因此，创新法规起草机制，要发挥人大和政府法制工作部门统的职能，使之逐步成为法规起草的主渠道。现阶段，要注意发挥法规起草小组的作用。对一些专业性比较强的立法，可适当创造条件，委托有关科研机构、专家和社会组织起草。立法经费应当在财政预算中单列，避免因经费受制于人而失去立法的公正。

第三，创新法规审查审议机制。进一步完善立法程序，充分发挥人大各工作机构和专门委员会在审查、审议法规草案中的作用，是提高立法质量的保证。在实行两审制的地方，常委会审议的重心应当适当前移。常委会可以在一审前有针对性地组织委员开展视察、调查、听取汇报等方式，了解立法的背景和要点，便于委员们一审时就能充分发表审议意见，加强实质性审议，为二审通过法规打下坚实基础。在处理工委与专委的关系问题上，一审前以工委为主，法制委提前介入，发挥工委“专”的优势，着重就立法的必要性、可行性、适当性问题进行审查；一审后以法制委为主，工委充分发表意见。法制委应当在重点审议法规草案的合法性、规范性、技术性问题的同时，对法规草案进行全面审议，以履行“统”的职责。通过邀请列席会议、意见反馈等制度加强与工委的联系，形成既分工又合作的良好工作局面。

第四，创新民主立法机制。人民群众不应该只是立法的被动接受者，而首先应该是立法的积极参与者。立法应该反映人民群众的根本利益。要通过组织座谈会、论证会、立法听证会，广泛征求各方面尤其是管理相对人的意见，对涉及广大人民群众切身利益，影响范围广的立法项目，可以探索公民旁听法规草案审议制度，通过新闻媒体、信息网络宣传法规制定过程中的热点、重点或现场直播法规草案的审议过程，引发群众关注、参与，逐步形成深入了解民情广泛集中民智、充分反映民意的立法机制，增强立法的公开性和科学性。