用好特区立法权 推动特区经济社会协调发展

1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议授予汕头经济特区立法权，这是国家在新的历史条件下赋予汕头经济特区的最大“优惠政策”，是促进特区发展、继续发挥特区“试验田”、“排头兵”作用的战略举措，充分体现了国家对汕头经济特区的关心和支持。立法权的授予，为我市建设现代文明的法治地区，实现特区“二次创业”奠定了坚实的法制基础。

七年多来，我市人大常委会坚持以邓小平理论和党的基本路线为指导，以宪法、法律和全国人大的授权决定为依据，围绕依法治市的重点、难点和热点问题，结合特区具体情况和实际需要，努力实践“三个代表”重要思想，有计划、有步骤地开展立法工作。立法领域逐步拓宽，立法效果日益显现，经济和社会管理的某些方面、某些环节无法可依、无章可循的状况明显改观。制定的法规为实现我市政治、经济、文化和社会生活领域的法制化奠定了基础，有力地推进依法治市进程，为创建国家卫生城市、国家环境保护模范城市和中国优秀旅游城市提供了法制保障，促进了经济建设和社会各项事业的发展。

七年多来，我们主要进行了以下的探索和实践：

一、坚持以改革开放和社会主义市场经济发展为中心，通过立法保障我市经济建设健康有序地发展

社会主义的根本任务是发展生产力，这就要求我们的立法工作必须围绕经济建设这个中心，以经济立法为重点，通过立法更好地为改革开放和现代化服务。近年来，虽然国家和省加强了市场经济立法，但市场经济体制改革的纵深发展与法制建设相对滞后的矛盾仍然比较突出，以立法促进经济体制创新和规范市场经济秩序成为特区立法的突出任务，我市紧紧围绕建立市场经济体制进行配套立法。

一是加强经济体制改革方面的立法，为先进生产力发展创造条件。经济体制改革就是对生产关系与上层建筑中阻碍生产力发展的要素、环节和运作方式等进行革命，从而为生产力发展营造一个宽松的适宜成长的良好环境。如非公有制经济是我国基本经济制度的重要组成部分，大力发展个体私营经济，体现了现阶段我国生产力的发展要求。为保障和促进我市个体私营企业的发展，鼓励投资，拉动经济增长，市人大常委会及时制定了全国首部《个人独资企业条例》。条例突破了旧体制下形成的歧视、限制个体私营企业发展的许多条条框框，按照市场经济的原则确立了个人独资企业市场经济主体的法律地位，在个人独资企业的财产权、土地使用权、生产经营权、劳动用工权以及行政机关对个人独资企业的服务保障措施，特别是在细化个人独资企业清算和承担责任等方面，进行了一系列的制度创新，多方面填补了国家立法的空白，加大了依法保护个体私营企业的力度，为个体私营企业发展创造了良好的法制环境。

二是加强有利于生产力发展和生产要素市场发展的立法。党的十六届三中全会决定指出：“新生知识，鼓励创新，实行公平竞争，完善激励制度，形成优秀人才脱颖而出和人尽其才的良好环境。建立和完善人才市场体系，进一步促进人才流动。积极引进现代化建设急需的各类人才”。市人大常委会针对特区的实际情况，通过立法为人才的培养，人才的成长，人才的引进以及人才作用的发挥，创造适宜的外部环境与内部竞争的激励机制。如近几年出台的《汕头经济特区人才市场条例》和《汕头经济特区劳动力市场条例》，为我市逐步形成机制健全、管理规范、竞争有序的人才市场格局，促进人力资源优化配置与合理流动，为推动现代化建设提供了法律保障。

三是加强有利于科技发展与创新的立法，激励高新技术企业的发展。科学技术是第一生产力，而且是先进生产力的集中体现和主要标志。为了提高科技成果转化率，依靠科技进步，转变经济增长方式，市人大常委会制定了《汕头经济特区科技成果转化条例》。这部法规的颁布实施，促进了产学研合作和技术创新，以及高新技术产业的发展。条例生效后，市政府在财政资金十分困难的情况下，坚持落实科技三项费用并保持每年有所增加，有效地引导企业增加对科技开发和技术创新的投入，营造发展科技的大环境。

二、坚持以推进社会主义精神文明建设为中心，以立法保障和促进我市文化建设的繁荣和发展

社会主义物质文明建设与精神文明建设是相辅相成、互相促进的，在大力发展生产力的同时，必须努力发展先进文化。立法要坚持先进文化的前进方向，就是要求我们在立法计划的制定、立法项目的确定、立法中有关制度的建立等方面要结合新的实践和时代的要求，结合人民群众精神文化生活的需要，体现先进文化发展的要求。一方面，要继承发扬中华民族优秀文化和革命文化传统，面向现代化，面向世界，面向未来，充分体现时代精神，又要发展民族的科学的大众的社会主义文化。另方面，要体现社会主义道德风尚，把一些与社会主义市场经济相适应的社会主义道德规范上升为法规，如社会公德，职业道德，家庭美德等，建立一套围绕这些法规来规范安排社会的行为导向机制，在一定程度上实施道德法制化，把法治和德治紧密结合，从而更好地发挥法规的规范、保障、惩治及教育、引导、激励作用。

因此，我们在立法工作中注意把先进文化的前进方向作为着眼点，贯彻党的社会主义文化建设的方针、政策，通过及时制定和完善有关教育、科技、文化、卫生等方面的法规，规范和繁荣社会主义文化。几年来，市人大常委会加强精神文明建设方面的立法，先后制定了义务教育条例、文化市场管理条例、未成年人保护法实施办法、保障妇女权益若干规定、殡葬管理条例。这些法规的出台，为市民营造了一种积极向上的文化氛围，把我市的文化建设纳入了法治化的管理轨道。

例如：粤东素有土葬习俗，我市 1997年前火化率一直在10％左右。改革丧葬陋习，反对愚昧迷信的丧葬活动，是社会主义精神文明建设的一个重要组成部分，有利于净化社会风气，促进社会全面进步。市人大常委会针对这种情况，及时制定了《汕头经济特区殡葬管理条例》，进一步加强了殡葬管理，有效地遏制了占用耕地、林地造坟，乱埋乱葬，搞封建迷信殡葬活动等违法现象，保护和节约了土地、森林资源，依法推进和保障了殡葬改革的顺利进行，推进了特区两个文明建设。条例出台后，市委高度重视，市政府及各职能部门采取有效措施，市人大常委会及各级人大代表通过狠抓执法监督检查，使全市的殡改工作一年上一个台阶，火化率1998年为33％，实现省下达火化率30％的第一步目标； 1999年为56.9％，实现省下达火化率45％的第二个目标；目前火化率达到97％，殡改工作处于全省前列。

又 如：我们围绕可持续发展战略和创建国家卫生城市、环保模范城市、优秀旅游城市的目标，在城市建设管理、环境资源保护、旅游法制建设等方面制定了一批法规，促进城市管理水平和市容市貌上一个台阶，使我市先后被评为国家卫生城市、环境保护模范城市和中国优秀旅游城市，体现了先进文化的前进方向。尤其是在制定旅游业条例、旅游资源保护和开发管理规定两个法规时，不仅注意从立法上规范旅游业的市场秩序，而且注意在立法中体现旅游文化价值，规定“发展旅游业，要注意发挥特区旅游优势，突出滨海旅游特色，弘扬潮汕优秀历史文化”，这就为文化与经济的共同增长、相互促进、共同繁荣提供了制度保障，也有利于潮汕本土优秀历史文化的继承和发展。

三、坚持立法与市委有关改革、发展、稳定的重大决策紧密结合，以立法促改革、促发展、促稳定

在立法工作中，我们始终注意把市委有关改革、发展、稳定的重大决策按法定程序转化成国家意志，变成全社会普遍遵守的行为准则和全体公民的自觉行动，及时的调整改革发展中出现的各种经济社会关系。一是在制定立法规划和年度计划时，以经济建设为中心，突出发展这个第一要务，统筹兼顾，急需先立，优先安排改革发展稳定迫切需要的立法项目，把握立法方向、目标和任务，使立法工作自觉服从并服务于全市的工作大局。二是贯彻改革精神，配合重大改革措施的出台，制定相应的法规，使立法工作同改革和发展的重大决策相结合，以立法促改革促发展，发挥特区立法试验田的作用。三是既注重总结实践经验，巩固改革开放成果，又注重发挥立法引导和促进社会发展的作用。如我市已将旅游业确定为重要产业加以扶持发展，为保护和开发好旅游资源，营造文明、有序、整洁、优美的旅游环境，有必要加强对旅游市场的管理。我们在审议制定旅游业条例、旅游资源保护和开发管理规定两个法规时，吸收了国内旅游发达地区的地方依靠政府主导发展旅游业的经验，通过立法赋予作为事业单位的旅游主管部门行使一定的行政管理和行政处罚权，规范了旅游市场管理体制，适应了新形势下发展旅游事业的需要，促进了旅游业的发展。我们还将特区和整个潮汕地区的旅游资源联系起来，在法规中强调旅游资源保护和开发，通过立法将旅游资源优势转化为现实的经济优势。在市委、市政府的重视和支持下，市旅游局已与粤东五市联合，开发以汕头为中心的粤东旅游圈。

四、坚 持从实际出发，突出地方特色，增强法规的针对性、实用性

在立法工作中，我们坚持从特区的政治、经济、文化和社会发展的实际出发，着眼于解决特区的实际需要和特殊矛盾，使立法体现特区的自然和人文特点，切合经济社会发展需要，便于操作，实用可行。一是在立法选项上，突出自主性立法和立法的创新，着重就特区经济社会发展急需而国家立法又尚未出台的事项确定立法项目。如我市是全国著名侨乡，为发挥侨乡优势，凝聚侨心、吸引侨资，促进特区发展，针对全市需要落实政策的侨房面积大、遗留问题多等情况，市人大常委会在全国率先制定了《汕头经济特区华侨房地产权益保护办法》。该法规的出台，把落实侨房政策，维护华侨、归侨、侨眷房地产合法权益纳入法制化的轨道，在华侨、归侨、侨眷中产生了强烈反响。历年来我市累计归还侨房使用权共 626029平方米，占总数的83.5%。又如，我市是方言严重的地区，语言交流的隔阂影响了投资环境，为此，我们制定了全国第一部推广和使用普通话的法规，对于推动市民使用普通话，改善投资环境，吸引优秀人才来汕头创业起到了重要作用。

二是在立法内容上，坚持遵循法律、行政法规基本原则，结合特区实际，对国家立法中某些规定进行补充和创新，尽可能细化和量化，以增强法规实施的社会效果。如《汕头经济特区生产销售伪劣产品违法行为条例》没有照搬国家产品质量法的规定，而是从特区打假的实际出发，突破国家产品质量法的原有体例，对惩治的范围、重点和对象作了具体规定，并对违法行为规定了严格的法律责任，使特区“打假”走上了规范化、法制化的轨道。为配合整治我市的经济、社会秩序，我们将该条例修改后报省人大常委会批准，作为较大市法规在全市施行。

三是在法规的表现形式上，实事求是，因事制宜，简明扼要，不贪大求全。如在审议保障妇女权益若干规定时，力求不与国家法律相重复，而是着力规范和解决我市妇女合法权益保障中存在的问题。在出嫁女的责任田、口粮田、宅基地、股份福利和离婚妇女的人身、财产、居住权利，以及对未成年子女的监护、抚养、探视权利作了比较具体的规定，为受家庭暴力侵害的妇女提供了法律保护。

我们的立法工作虽然取得了一定成绩，但与特区改革发展的实际需要相比，特别是与兄弟省区市的立法工作相比，还有较大差距，理论上、认识上也还有一些问题需要研究解决。二十多年来经济特区的发展，对全国的改革开放和现代化建设发挥了重要的示范、辐射和带动作用。近年来中央明确提出对经济特区的政策“三个不变”。要求经济特区继续当好改革开放的排头兵，率先基本实现现代化，继续争当建设有中国特色社会主义的示范基地，努力形成和发展经济特区的中国特色、中国风格、中国气派。党的十六大报告提出鼓励经济特区在制度创新和扩大开放等方面走在全国前列。这些都表明，在新历史条件下，经济特区“试验田”地位和“窗口”作用没有变，经济特区授权立法的功能和作用没有变。经济已经进入从主要依靠政策到主要依靠法治、制度推进的新的发展阶段，社会主义市场经济体制的建立和完善，中国特色社会主义法律体系的逐步形成和我国加入世贸组织，并不意味着特区立法的功能萎缩了，作用削弱了，而是提出了更新更高的要求。我们要以邓小平理论、江泽民同志“三个代表”的重要思想为指导，认真学习贯彻党的十六大和十六届三中全会精神，按照“三个代表”的要求，更好地履行地方国家权力机关的职能，认真行使好立法权。与时俱进，开拓创新，不断完善立法机制，努力提高立法质量，把我市的立法和民主法制建设推进到一个新阶段。