发挥特区立法优势 促进特区建设发展

    厦门是1994年3月22日第八届全国人大二次会议通过《关于授权厦门市人民代表大会及其常务委员会和厦门市人民政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的决定》后，才获得立法权的。但实际上厦门的立法工作却始于特区建设炮响的1981年，可以这样说，厦门立法与特区发展同行。

一、厦门立法的历程

特区发展离不开法制的保障和促进。正因如此，在国务院决定设立深圳、珠海、汕头、厦门经济特区之后不久， 1981年11月26日第五届全国人大常委会第二十一次会议就通过了《关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》。从此，厦门特区立法工作拉开了帷幕――虽然当时厦门特区经济法规由福建省人大及其常委会制定，但是厦门特区管委会受省政府委托，担负起法规的起草任务。1982年，特区管委会着手酝酿特区立法准备工作，1984年厦门市成立了由资深的法律专家组成的法规起草小组。法规起草小组以极高的效率开展工作，在半年的时间内就起草了《厦门经济特区条例（草案）》和有关企业登记、土地使用管理、劳动管理、技术引进、内联等10多部法规草案，由省政府提请省人大常委会审议。1984年7月14日，福建省第六届人大常委会第八次会议通过了《厦门经济特区企业登记管理规定》、《厦门经济特区土地使用管理规定》、《厦门经济特区劳动管理规定》、《厦门经济特区技术引进规定》、《厦门经济特区与内地经济联合的规定》等5部单行经济法规。

1984年市政府成立了厦门市条法局（1989年改名厦门市法制局），专司厦门特区法规的起草和审查。条法局边组建边开展工作，先后起草和审查了有关环境保护、房屋管理、抵押贷款、中外合资经营企业和中外合作经营企业审计等多部法规草案。1985年8月30日福建省第六届人大常委会第十四次会议通过了《厦门市环境保护规定》。

为适应特区发展，厦门从 1990年起着手修订上述6部厦门特区法规，厦门市法制局负责修正案的起草、审查。1993年6月4日福建省第八届人大常委会第三次会议通过了修订后的《厦门经济特区与内地经济联合的规定》。同年9月24日福建省第八届人大常委会第五次会议通过了《厦门经济特区劳动管理条例》，同时废止《厦门经济特区劳动管理规定》。1994年1月20日福建省第八届人大常委会第七次会议通过了《厦门经济特区土地管理条例》，同时废止了《厦门经济特区土地使用管理规定》。

由于厦门特区必须由厦门起草，报省政府审查修改，再由省政府提请省人大常委会审议，立法周期较长，难免会影响厦门特区法规及时立、改、废，不能适应特区发展的需要。因此，从 1989年起，厦门积极向中央争取特区立法权。1994年3月22日第八届全国人大二次会议终于通过《关于授权厦门市人民代表大会及其常务委员会和厦门市人民政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的决定》，从此，厦门立法进入了崭新的阶段。2000年7月1日《中华人民共和国立法法》正式实施。根据立法法规定，厦门市从此同时拥有特区立法权和较大市立法权。厦门立法更加任重道远了。肩负着光荣历史使命和中央及全国人民的重托，厦门认真行使立法权，积极工作，大胆探索，迄今共制定法规70部（其中特区法规62部，较大市法规8部），政府规章100部。初步形成了与国家法律、法规配套的，与国际惯例衔接的、适应特区市场经济运作和城市管理需要的法规框架。

二、厦门立法追求的立法特色

全国人大授权决定要求厦门市“根据经济特区的具体情况和实际需要”制定法规和规章。从这一意义上说，厦门立法的特色，就体现在厦门立法中那些最符合厦门经济特区的特殊情况和实际需要，最令人瞩目的立法亮点之中。

（一）突出涉外、涉台立法，促进对外开放，完善外商投资环境。

经济特区处于对外开放的最前沿，通过对外开放发展外向型经济是特区重要任务。因此厦门把促进对外开放，吸引外商投资作为厦门立法的重点。根据厦门特区具有的侨、台、外的特点，几年来，厦门制定了《厦门市台湾同胞投资保障条例》、《厦门象屿保税区条例》、《厦门市荣誉市民授予办法》、《厦门市归侨侨眷权益保障条例》、《厦门海沧台商投资区条例》、《厦门经济特区鼓励留学人员来厦创业工作规定》、《厦门经济特区高新技术产业园区条例》等涉外、涉台法规，通过立法不断完善厦门经济特区的投资法制环境。

首先要提到的是《厦门市台湾同胞投资保障条例》。厦门特区面对台湾，是台商投资最集中的区域，这一特点决定了厦门特区在对台工作中的特殊地位和使命。因此，厦门获得立法权后，制定《厦门市台湾同胞投资保障条例》立即摆上日程，而且半年后就出台了。该法规规定了在厦投资的台胞及其随行眷属以及受聘于台资企业的台方员工享有居民待遇，开立法先河。同时，在投资领域、投资优惠、企业权益、入出境、投诉受理等方面，都有许多突破性的规定。法规出台后，受到台胞和各界人士的欢迎和赞誉，也引起了海内外的瞩目，对促进台胞来厦投资发挥了积极的作用。

《厦门象屿保税区条例》、《厦门海沧台商投资区条例》和《厦门经济特区高新技术产业园区条例》三部法规，都突出地体现了投资功能区特殊的管理模式，大胆地突破现行的管理体制，通过体制创新保证这些投资功能区灵活高效运转。同时这三部法规还将中央赋予的特殊政策体现为法规规定，完善了投资法制环境。随着法规的出台，这三个投资区都出现了投资热潮。

（二）以改革精神制定市场经济法规，促进特区率先建立市场经济体制。

经济特区是综合改革试验区。经济特区应当率先建立市场经济体制。几年来，厦门围绕规范市场主体、培育市场体系和完善市场规则、改善宏观调控、建立健全社会保障制度等方面，制定特区市场经济法规。

市场主体方面，制定了《厦门市企业登记管理条例》、《厦门市促进民营科技企业发展条例》等法规。其中《厦门市企业登记管理条例》以改革的精神对两项重要制度做了变通规定：一是对市场准入规定了明示审批登记和直接登记相结合的制度。即市政府根据法律、行政法规的基本原则，结合本市实际确定必须报经审批或许可的行业或项目，一年公告一次。只对设立这些公告的行业或项目，先审批后登记，其余的，直接向登记机关申请登记。二是对注册资本缴资规定了分期出资制度。即注册资本在 500万元以上的可分期出资；分期出资的投资者以其注册资本中认缴的出资额承担法律责任。这两项变通规定增加了市场主体准入的自由度，提高了资金的利用率，实施以来证明了其优越性和可行性。

市场体系和市场规则方面，制定了《厦门市科学技术进步条例》、《厦门市建设工程施工招标投标管理办法》、《厦门市城镇房屋管理条例》、《厦门市建筑条例》、《厦门市旅游管理条例》、《厦门市劳动管理规定》、《厦门市土地管理若干规定》等培育科技市场、建筑市场、房地产市场、旅游市场、劳动力市场的法规；同时制定了《厦门市产品质量监督管理条例》、《厦门市饮食食品卫生管理办法》、《厦门市反不正当竞争条例》、《厦门市资产评估管理暂行条例》、《厦门市专利保护规定》等一批完善市场规则的法规。其中《厦门市建设工程施工招标投标管理办法》率先取消“议标”，率先改变政府包揽施工招标，实行建设单位负责制，促进了建筑市场的自由、公平、合法竞争。其中《厦门市资产评估管理暂行条例》规定政府部门及其工作人员不得从事资产评估业务，资产评估机构必须与政府部门脱勾，保证了资产评估的公正、公平。其中《厦门市产品质量监督管理条例》补充规定了为生产、销售假冒伪劣产品提供场所、设施、资金或其它条件的违法行为人的法律责任，加大了打击力度；同时规定日常检查和抽查、定期检查所需检验费不得向受检者收取，维护了生产经营者的利益。

宏观调控方面，制定了《厦门市价格管理条例》等法规和《厦门市预算外资金管理办法》等规章。

社会保障方面，制定了《厦门市职工基本养老保险条例》、《厦门市失业保险条例》、《厦门市法律援助条例》等法规和《厦门市职工工伤保险暂行规定》、《厦门市农村社会养老保险暂行规定》、《厦门市城镇职工基本医疗保险暂行规定》等规章。这些法规和规章构成了特区全面的、较高保障标准的社会保障体系，从各方面保障了公民的基本生活，维护了特区社会稳定。

（三）围绕建设港口风景城市制定城市管理法规，创建和保护厦门优美的城市环境。

厦门良好的港口和优美的风景在国内外闻名遐迩。如何在高速发展的同时，保护好城市环境，把厦门建设成为社会主义现代化的国际性的港口风景城市，始终是市委市政府的工作重点，也是市人大的立法重点。几年来，厦门在城市建设管理方面取得了一系列令人瞩目的成绩，先后获得了一系列国家级荣誉。这一系列成绩和荣誉，是与一系列法规的制定和颁布实施密切关联的。例如：“国家环境保护模范城市”与《厦门市环境保护条例》相关联；“国家卫生城市”与《厦门市市容环境卫生管理办法》、《厦门市城市建设管理监察条例》、《厦门市饮食卫生管理办法》相关联；“国家园林城市”与《厦门市城市园林绿化条例》、《厦门市风景名胜资源保护管理条例》相关联；“中国优秀旅游城市”与《厦门市旅游管理条例》相关联；“全国共建社会主义精神文明口岸”与《厦门市港口管理条例》、《厦门市海域使用管理规定》相关联，等等。这种关联正好凸显了厦门城市管理法制化的特点。

《厦门市海域使用管理规定》首创海域使用证制度和有偿使用制度，遏制无序和过度开发海域，保障海域资源可持续开发利用；而且确立了海域统一管理制度，由市政府海洋事务综合管理部门负责全市海域使用的综合管理与协调工作，组织、协调海域的综合执法工作，解决了“九龙管海，群龙无首”的难题。法规实施后，厦门海域管理出现了崭新的局面。这一立法成果不仅得到国家的肯定，而且获得国际海事组织赞扬，该组织的有关专家称“厦门海洋综合管理模式在国际上享有很高的知名度，几乎成为世界各国，特别是东亚各国海域环境管理的楷模。”

《厦门市城市园林绿化条例》法定了绿地率，确立绿地补建制度、附属绿化工程与主体工程“四同时”制度、严禁和限制砍伐制度，有效地促进城市园林化进程。

还有许多特有法规是为了保护厦门独特的景观而特别制定的。例如《厦门市员当湖区管理办法》、《厦门市鼓浪屿历史风貌建筑保护条例》、《厦门大屿岛白鹭自然保护区管理办法》等。正是有了《厦门市员当湖区管理办法》，湖面不再被吞噬了，环湖镶上了 20米宽的绿化地带，拟建中的可能遮掩湖景的高楼削低了，古代骚人墨客题名的“员当渔火”佳景以新的美姿重现了。

（四）根据厦门精神文明建设中的热点问题制定法规，体现先进文化前进方向。

厦门把科教兴市作为经济和社会发展战略中的最重要内容。通过立法促进科技和教育的发展，始终是市人大最关注的课题。《厦门市学校用地保护规定》针对当时反映强烈的学校用地被侵占的问题，将各类学校设置规划要求和用地规划建设的定额标准在法规中作了刚性规定，并且对侵占学校用地的违法行为规定了严厉的处理措施。《厦门市实施〈中华人民共和国教师法〉若干规定》没有搬抄教师法的条文，而是根据厦门实际情况突出规定了教师的优惠待遇，其中有关教师的工资高出公务员 10%、教龄津贴为国家规定标准的两倍、购买统建房80%或70%优价、医保和体检、终身教师可享受退休金100%和“终身教育荣誉津贴”等规定，都是独具特色的。《厦门市科学技术进步条例》根据厦门的特点设立了“高新技术及其产业”专章，规定重点扶持发展信息技术、生物技术、海洋科学技术及其产业等，支持高新技术产业开发区、科技开发院和科技商城的建设发展，同时规定了全面具体的科学技术奖励制度。发展民营科技企业是厦门发展科技的重要部分，为此，专门制定了《厦门市促进民营科技企业发展条例》。在这部法规中全面地规定了民营科技企业的权益和鼓励扶持民营科技企业发展的措施，其中有关民营科技企业可以申请各类科技发展专项基金和财政实际安排用于新产品试制、中试、重大科研项目补贴的科技三项经费的规定，关于科技人员可以技术入股的规定，都对现行政策有所突破，可称先行先试的规定。

《厦门市无偿献血条例》的出台比国家《献血法》早了几年，其制定的意义不仅在于保证医疗用血，更在于弘扬救死扶伤的人道主义精神。该法规科学地确立了公民无偿献血与免费用血挂勾的激励机制，堪称先进。法规一实施就取得了立竿见影的效果，公民自愿献血日益踊跃，二年后厦门市医疗用血已自给有余。

《厦门市禁止赌博条例》、《厦门市禁止燃放烟花爆竹规定》、《厦门市禁毒条例》，禁的都是糟粕和落后的东西，坚持了先进文化前进方向。

三、厦门立法工作的体会

总结十年立法实践，我们有以下几点体会。

（一）要解放思想，与时俱进，大胆创新，发挥特区立法试验田作用。

全国人大之所以授予特区立法权，主要在于特区率先实行改革开放，客观要求特区率先制定一些新的法律规范或突破某些现行的不适应特区发展的法律规范。因此，全国人大授权决定中明确厦门制定法规要“根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则”，允许厦门特区立法有比较大的自由度。厦门人大认真组织学习全国人大授权决定，深刻领会其精神实质，始终将解放思想，与时俱进，大胆创新，发挥特区立法试验田作用，作为立法工作的重要原则。许多厦门特区法规是为了适应特区先行改革开放需要出台的。例如：保税区条例、台商投资区条例、建筑条例、无偿献血条例、基本养老保险条例、海域使用管理规定、港口管理条例、旅游管理条例、法律援助条例、农村集体财务审计条例等。许多具体法规规定是根据特区改革开放的具体情况创新的或突破现行法律、行政法规规定的。例如有关台胞市民待遇的规定、风险投资机构可以采取有限合伙形式的规定，境内个人可以与境外组织或者个人兴办合资、合伙的高新技术企业的规定、企业登记实行明示审批和直接登记相结合制度、建设工程施工招标建设单位负责制、对为生产销售假冒伪劣产品提供条件者的处罚规定、海域有偿使用和综合管理制度、教师优惠待遇、无偿献血与免费用血挂勾的激励机制，等等，都是立足于特区要在制定创新、扩大对外开放和产业升级等方面走在前列的指导思想下，先行先试的。

（二）要坚持把人民的根本利益作为立法的出发点和归宿。

社会主义法是工人阶级领导的广大人民的共同意志的体现。我国社会主义立法，就是立法机关通过法定程序把工人、农民以及各阶层的广大人民的共同利益转化为法律、法规上的权利义务，成为人人都必须遵守的规范，从而确认、维护有利于广大人民群众的社会关系和社会秩序。厦门在立法中坚持把人民的根本利益作为立法的出发点和归宿。一是注重在立法中规定公民应有的权利，例如在立法条例中规定公民的立法建议权，在企业管理法规中规定经营自主权、拒绝摊派权，在旅游法规中规定旅游者的知情权、自主选择服务权，在劳动法规中规定劳动者就业自主权，在道路交通法规中规定“斑马线”上行人优先通行权，在各项法规中规定公民的申诉、检举权，等等。二是防止随意限制公民的权利和设定公民的义务。例如，审议劳动法规草案，发现有的条款降低了劳动者的经济补偿金，慎重研究后，予以修改；审议暂住人口管理法规草案，发现其中规定私房出租人和用人单位必须对外来人员的违法犯罪行为承担连带责任，市人大常委会觉得既不合法也不合理，坚决删除；审议土地管理法规草案，对集体土地转让必须转为国有土地的规定，认为变相剥夺农民集体土地所有权，予以修改；等等。三是注意规定在公民利益受到行政权侵害时，有相应的救济渠道和手段。如申请复检、复查、复议、提起行政诉讼等。四是加强对行政权的制约，防止行政权和部门利益扩张对公民利益造成侵害。尤其是对行政审批、收费、处罚、强制措施的设定，都严格审查把关。例如审议道路交通法规时，就把草案规定的 34种吊销驾驶证的行为减为16种。市人大常委会掌握一个原则，在赋予管理部门权利的同时，一定要规定管理部门相应的义务和责任、行政程序、监督机制。五是强调便民原则，在制定各种规定特别是程序性规定时，注意给公民“行方便”，避免“法繁扰民”。

（三）要发扬民主，开门立法，集思广益。

“一切为了人民群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线是我们党的根本工作路线，是科学的工作方法，办任何事都应当走群众路线。立法是集中人民的共同意志并使之转化为国家意志的活动，贯彻群众路线就显得尤为重要。厦门在立法活动中的每个环节，都注意发扬民主，集思广益。一是编制立法计划发扬民主。每年编制立法计划都广泛征集立法建议。为了编制 1999―2003年立法规划和2004－2008年立法规划，市人大常委会办公厅通过报纸和因特网公开向社会各界和广大市民征集立法建议，并对优秀立法建议予以奖励，收到很好的效果。二是拓宽法规起草渠道，除了主管部门起草外，有一部分法规由人大直接起草，有的法规由社会团体起草。起草单位也越来越注意起草工作实行法律工作者、实际工作者和专家学者相结合。三是从2001年起所有列入常委会会议议程的草案都在报纸和因特网上公布，向全社会和市民征求意见。四是人大各专委会初审和法制委统一审议时，都通过征求意见函、座谈会、论证会等形式广泛征求意见。五是常委会会议审议时邀请有关部门和单位、人大代表、参事列席，允许公民旁听，听取各方面意见。六是新闻媒体如实披露法规审议情况，有时还开辟专栏组织公民对立法焦点、热点、难点问题进行讨论。

（四）要不断总结经验，改进工作方法，努力提高人大立法工作质量。

1994年厦门获得立法权时，市人大尚无立法工作经验。刚开始立法，主要学习借鉴其他省市的经验。随着立法工作的逐步开展，市人大常委会不断总结经验，不断改进工作方式方法，目前已形成一套有自己特点的立法工作方法，保证立法工作的顺利进行和立法工作质量的提高。①立法调研在先。许多法规在立法前就开展了调研。在制定每项法规时都全面收集和研究有关法律、法规和资料，调查厦门的实际状况，了解其他省市的经验，研究立法对策。②提前介入。市人大有关专委会和法制委经常是在法规起草时就参与讨论、征求意见、修改。有的法规在立项时市人大就介入了。③加强协调。对法规草案要作重大改动的，市人大常委会注意和市政府协调沟通，例如在制定《厦门市劳动管理规定》时，就曾反复协调。市人大常委会主任会议在协调立法中的重大意见分歧方面，发挥了重要作用。市人大各专委会之间，市人大各专委会与市政府法制局之间，也都形成了较和谐的协调机制。④实行三审。法规案一般经常委会三次会议审议，才交付表决。有的法规甚至四审后才表决。重在保证立法质量，不赶进度。⑤逐条审议。市人大常委会会议审议每项法规，都是逐条认真审议。每项法规第一次审议都安排一天时间，二审、三审都安排半天时间，让常委会组成人员充分发表意见，认真讨论和辩论。⑥重要条款先行表决。常委会组成人员对法规草案表决稿的个别重要条款有意见分歧时，对该条款进行先行表决，统一意见后再对整个法规草案表决稿进行表决。这样既尊重各种不同意见，又保证最终表决顺利进行。⑦重视立法意见反馈。在开展执法检查时，把法规本身存在的问题作为检查的重要内容。同时市人大常委会办公厅还组织各专委会向社会各界和市民调查对有关现行法规的意见。通过这些立法意见反馈，找出问题和不足，改进立法工作。

（五）要借鉴国内外立法经验和成果。

借鉴国内外立法经验和成果，有利于特区法规与国际惯例接轨，科学地利用各种立法资源和人类文明成果，扬长避短，发挥后发优势，加快立法进程和提高立法质量。厦门在借鉴国外立法方面做了许多工作，例如企业登记立法、房地产立法、居住区物业管理立法、劳动管理立法，都借鉴了新加坡、香港、台湾的做法。至于借鉴国内其他省市的立法，则几乎是制定每项法规的“必修课”。

回顾厦门立法之路，有成绩有经验，但也存在许多不足和问题，还不能适应特区发展的需要。厦门正在总结经验，研究如何用好两个立法权，促进特区建设发展。我们要认真学习兄弟特区的立法经验，拓展特区立法创新的空间，更好地把特区立法优势转化为营造良好发展环境的优势，抓住机遇，加快特区建设发展。