以创新精神开展立法工作增创经济特区新优势

在全国认真贯彻党的十六大精神和认真学习党的十六届三中全会精神之际，海南省人大常委会召开的全国首次经济特区授权立法联席会议，为我们交流经济特区立法工作，学习兄弟经济特区的立法经验提供了难得的机会。这对于总结和交流经济特区立法工作经验，研究新形势下经济特区立法创新工作，加强经济特区立法，加快经济特区发展具有重要意义。感谢海南省人大组织了这次会议。感谢全国人大领导和各位专家学者到会指导和研讨经济特区立法工作，为我们提供了学习和请教机会。

1996年3月17日八届全国人大四次会议授予珠海市经济特区立法权，2000年7月1日实施的立法法又赋予珠海市较大市立法权。截止目前，市人大及其常委会共审议通过法规38件，其中，经济特区立法27件，较大市立法11件。在立法法实施以后，经济特区立法仅两件。这主要是由于立法法严格规定经济特区立法权只能适用于经济特区范围内。与其他经济特区相比，珠海的特区面积小，珠海经济特区的面积只有121平方公里，不足珠海市陆地面积的十分之一，仅占珠海市香洲区的三分之一，在法规实施上不仅是一市两制，而且是一区两制。从理论上讲，经济特区立法权与较大市立法权是有所区别的，两项立法权的立法依据、适用范围和立法权限不同，但在立法工作中我们实际上以适用范围这一形式标准作为确定采用何种立法权的标准。对于如何在实质上把握两项立法权，采用什么原则选择适当的立法权，我们时常感到困惑。对此问题，想借此机会请教在座的全国人大的领导、专家、学者和同仁。

下面我就珠海市人大常委会开展经济特区立法工作的一些作法和体会，向各位领导和同志作一简要汇报。

一、开展经济特区立法的工作情况和体会

（一）服从全局，立足实际，以立法促进改革、发展和稳定

首先，立法要巩固改革成果。立法工作要善于总结改革开放中形成的新鲜经验，把经过实践检验的行之有效的政策和做法以法律的形式肯定下来。经济特区在改革开放中先行一步，创造和积累了一些先进经验和做法。我们首先是运用经济特区立法权将改革的成功经验和做法以立法形式固定下来。在行使经济特区立法权之初，我们制定了城市规划条例、土地管理条例、人口规划管理条例、环境保护条例，将珠海经济特区改革开放二十年来所创造的注重城市规划，加强土地资源和环境保护，注重经济发展与环境保护、土地、人口资源相协调等成功经验上升为法规。

其次，立法要促进经济发展。为促进珠海保税区的发展，进一步扩大对外开放，我们制定了珠海保税区条例；为发展高新技术产业，营造良好的政策环境、法制环境，积极制定前瞻性产业政策和扶持高新技术产业发展的政策措施，先后颁布了《珠海市技术成果入股与提成条例》和《珠海市企业技术秘密保护条例》，为保护知识产权等提供法律保证。为促进私营经济的发展，我们制定了私营企业权益保护条例。立足于港口城市、渔业大市、旅游城市的实际，发展珠海的特色经济，促进珠海港口经济、渔业经济和旅游经济的发展，我们制定了《珠海市港口管理条例》、《珠海市渔港管理条例》和《珠海市旅游业管理条例》。这些条例的实施，有力地推动了珠海经济发展。

再次，立法要维护稳定。在深化改革、建设社会主义市场经济体制过程中，影响社会稳定的因素不断增多，确保社会稳定是工作大局。我们在立法工作中积极探索以地方法规调整、规范社会关系，维护社会稳定，确保改革、发展的顺利进行。近年来，劳动和社会保障的改革力度加大，有关劳动和社会保障的社会不稳定因素增多，突出表现在社会保障基金管理和安全风险增大，拖欠劳动者劳动报酬事件增多，成为影响社会稳定的焦点。为保障劳动者在遇到风险时能得到有效帮助，防范与化解社会保险存在的风险，我们制定了《珠海市社会保险基金监督条例》，使基金监督法制化，保证基金的安全，有力地推动了社会保险全覆盖工作。为贯彻实施劳动法，维护企业职工劳动报酬权益，解决克扣和拖欠劳动者工资问题，我们制定了《珠海市企业工资支付条例》，条例细化了劳动法中有关工资规定的内容，使有关工资争议问题的解决有了具体的、明确的规定，有力地保障了劳动者的劳动报酬权益，对维护劳动者的合法权益起了至关重要的作用。

（二）与时俱进，坚持创新，以立法推动制度创新

1、创新立法观念。坚持以民为本、立法为民 。 立法坚持以民为本就是以维护最广大人民群众的根本利益为出发点和归宿，从立法项目的选择到立法内容的具体规定，都要体现为民、便民、利民。我们在制定市容和环境卫生管理条例和服务业环境管理条例过程中，注重在具体规定上体现以人为本的城市管理理念，满足广大人民群众提升生活质量的意愿。同时，充分考虑为经营者提供生存和发展条件，营造有利于亲商、利商的氛围和环境，满足扩大就业的需要，促进第三产业的发展，在规范经营者的同时，减少过多的限制规定，避免制约服务业的发展。

2、推动体制创新。一是注重先行性、试验性立法，我们在全国率先制定了技术入股与提成、社会保险基金监督、企业工资支付条例等法规。在制定《珠海市政府投资项目管理条例》中创新政府投资项目融资体制，规定政府可以融资作为政府投资项目资金来源。截止2003年，由市财政承诺兜底还款的政府融资项目资金已达115亿，不仅缓解了我市加快和完善基础设施配套建设与地方财力有限的矛盾，减轻了同期财政支出的压力，赢得了我市各项事业发展的契机，促进了城市基础设施配套建设和投资环境改善，带动了全市经济发展。二是在实施性、执行性的立法项目中，注重结合实际进行创新。例如，在制定《珠海经济特区审计监督条例》中，率先规定了环境审计这一审计新领域，在对国有资产的审计监督方面，创设了国有 资产审计监督的新体制。目前审计机关尚未开展对国有资产经营预算执行情况的全局性审计监督。条例规定财政预算和国有资产经营预算由财政部门和国有资产监督管理部门分别编制，并分别向人大作预算和决算情况报告。审计机关对公共财政的预算执行情况和国有资产收益情况进行审计。这样规定，加强了本级政府和人大常委会对国有资产的经营、收益的整体性、全局性监督，有力地促进了国有资产管理体制改革。

（三）开门立法， 加强沟通协调 增强立法的民主性和科学性

1、坚持开门立法，扩大立法民主，努力提高立法质量。立法法第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”

我们认为，立法民主的目的在于全面地掌握法规所要调整的社会关系的真实情况以便科学地制定法规，不仅在立法内容上体现民主，在立法程序中也要体现民主。立法民主应当贯穿于立法的全过程，包括立法计划的制定、法规草案的修改和已立法规的修订；立法民主应当扩大到全社会，广泛听取各方面的意见和建议，除听取政府有关部门的意见外，更应当听取人民群众的意见；立法民主应当采取多种形式，尤其要注重以公开的形式征求意见。我们开展地方立法工作中坚持民主立法、开门立法。改变立法计划制订方式， 向社会公开征集立法项目， 拓宽了人民群众参与立法活动的渠道，使我市的立法工作在立法计划编制过程中力求做到了解民意，集中民智，尽可能符合客观实际，符合广大人民群众的利益，反映广大人民群众的意愿。在公开征求意见方面，我们不仅将与广大人民群众密切相关的法规草案登报征求意见，还将广大市民和有关单位对条例草案修改稿的意见整理后登报，公开反映民意，大大提高了立法透明度，增强了市民对立法参与程度。通过各种方式、各种渠道广泛听取意见，为立法的科学性、公正性提供了保障，使地方立法更加符合实际、切实可行。

2、加强协调工作，保证立法工作顺利进行，努力提高工作效率。立法工作是一项系统工程，需要有关方面的共同参与和密切配合，才能保证立法工作的顺利开展，这也是民主立法、科学立法的重要方面。我们根据立法法确定的程序和市人大的工作分工，努力做好以下几个方面的协调工作：

一是坚持在党委的领导下开展立法工作，主动向市委请示、报告工作。 为了坚持在党委领导下开展立法工作，我们提出了《关于在立法工作中向党委请示报告制度的意见》，报经市委批准后实施。按照这一意见，一般的法规以市人大常委会党组名义向市委报告，送市委常委审阅；特别重要的法规案或立法中遇到的重大问题以市人大常委会党组的名义请示市委讨论审核，待市委审核同意后才能提交二审通过。在实施这一意见中，我们还将法规的重要修改在二审前通报市政府。

二是积极主动做好与市法制局、市有关部门的立法协调工作。我 们制定的绝大多数法规都是通过市政府提交人大审议的，因此市政府法制局和有关部门在立法工作中有着至关重要的作用。我们注意与法制局交换意见，在立法计划的制定、法规草案的起草、调研方面相互配合，共同做好立法工作。例如，我们在向社会公开征集立法计划建议的通告就是与市政府法制局联合发布的；法规草案在修改过程中的调研一般也是共同进行。

三是充分发挥常委会有关工委的积极性和法工委的积极性，发挥 好专门委员会“专”的优势和法工委“统”的作用，形成立法工作合力。我们与其他工作委员会的分工是以一审前的主任会议为界，在主任会议前，由其他工委提出对法规是否列入常委会议程的意见，主任会议以后，由法工委及法制委员会负责。在这一分工体制下，我们始终坚持发挥好两个积极性。在主任会议之前，法工委介入有关工委的调研，在常委会审议阶段法工委经常邀请其他委的同志参加法规调研修改。

四是正确处理各类立法主体与立法工作部门的关系。在以往的立法实践中，常委会的工作机构，主要是立法工作机构在立法中承担着大量具体工作，发挥着重要作用。但是，立法工作机构不是立法权的行使主体，其在立法工作中的职能是辅助立法机关行使立法权。立法主体的权力法定，具有不可替代的性质。因此，充分尊重立法主体的权力，摆正立法工作机构的位置，发挥好其应有的作用而不越权是立法中应当注意把握好的一项工作原则。为此，我们在立法工作中注意尊重地方性法规案提案主体的权力、保障地方性法规制定主体的权力。

二、对经济特区立法创新的认识

这次会议的主要议题之一是研究新形势下经济特区立法创新的问题，对此，我们谈一点认识。

（一）制度创新的需要是授权立法的主要目的

深刻理解和把握全国人大授权经济特区立法的主旨，是开展好经济特区立法工作的前提。全国人大之所以授权经济特区立法主要是考虑经济特区率先经济体制改革和对外开放的需要，是社会主义市场经济体制创新的需要。《立法法讲话》在谈到经济特区授权立法的缘由时讲到，“为什么授权经济特区立法，是因为国家先后在广东、福建和海南设立了若干个经济特区。经济特区要在经济体制改革和对外开放、建立社会主义市场经济、实现与国际市场接轨等方面先行一步，在改革开放中发挥窗口和试验田的作用。因此，需要授予它一定的立法权，将国家赋予经济特区的特殊政策进一步具体化”。  我国经济特区在创建伊始就肩负着开启和推进全国改革开放和现代化建设进程的重大历史使命。当时，中央明确要求经济特区冲破传统体制的束缚，“杀出一条血路”，并赋予经济特区一定的试验权。中央创办经济特区的战略构想和赋予经济特区的历史使命，归结起来就是，要在推进建设有中国特色社会主义的进程中，先行先试，发挥“排头兵”的作用。经济特区建立二十年来，从发展社会主义市场经济的实际需要出发，始终坚持体制创新，大胆超前试验，把坚持社会主义基本制度与发展市场经济结合起来，把坚持公有制为主体与发展多种所有制经济结合起来，初步建立起社会主义市场经济体制的基本框架，从而大大促进了生产力的解放和发展，为我国经济体制改革的深化发挥了重要的先行先试和示范带动作用。中央对经济特区由赋予“特殊政策”到“特别立法”，归结起来就是发挥特区立法试验田的作用，在制度创新方面进行积极探索，探索为建立社会主义市场经济体制相适应的法律制度进行先行先试。

（二）适应制度创新的要求是经济特区立法的永恒主题

创新是十六大对党和国家各项工作提出的新要求。十六大报告要求“全党必须在思想上不断有新解放，理论上不断有新发展，实践上不断有新创造，不断把‘三个代表’重要思想贯彻到社会主义现代化建设的各个领域”。这是对全党工作的总要求，也是对地方立法工作的要求。地方立法工作坚持“以三个代表”重要思想为指导，必须以创新精神实践“三个代表”的重要思想，注重 以立法创新推动体制创新 。党的十六大提出“经济特区和上海浦东新区在制度创新和扩大开放等方面走在前列”，这是中央对经济特区的新要求，经济特区立法工作就是要贯彻落实中央的这一新要求，通过立法创新推动体制创新、制度创新、科技创新和管理创新。

党的十六届三中全会作出了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，这一决定对建成完善的社会主义市场经济体制作出了战略部署，为制度创新指明了方向，提出了新的具体要求。经济特区立法要适应这一新的形势和要求，坚持社会主义市场经济的改革方向，注重制度建设和体制创新，在“完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度；建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制；形成促进区域经济协调发展的机制；建设统一开放竞争有序的现代市场体系；完善宏观调控体系行政管理体制和经济法律制度；健全就业、收入分配和社会保障制度；建立促进经济社会可持续发展的机制”等方面继续探索，不断开拓创新。

创新是经济特区发展的生命，也是经济特区立法的生命。经济特区生动的创新实践活动是经济特区最鲜明的时代特色，是经济特区立法创新的主要源泉。经济特区立法离不开经济特区改革发展的实际，离不开经济特区改革发展的具体情况和实际需要。“根据经济特区的具体情况和实际需要”始终是经济特区立法创新的原动力。经济特区立法必须坚持解放思想、与时俱进，适应经济特区体制创新的实际需要，这样才能大有作为。

从 1980年4月15日广东省五届人大常委会第三次会议通过《广东省经济特区条例》至今，关于经济特区的立法已经走过去了二十多年的历程。从1988年11月4日海南省一届人大常委会第二次会议通过的《海南省地方性法规制定程序条例》至今，经济特区开展立法活动已经走过了十五年历程。随着改革开放已经进入了全面建设小康社会的历史新阶段，经济特区立法将进入一个新的历史发展时期。面临新形势、新任务、新要求，与经济特区的历史使命相联系，经济特区立法的历史使命仍然是创新，以制度创新为主要任务。制度创新应当是经济特区立法的发展方向，立法推动制度创新应当是经济特区立法的一个永恒主题。

经济特区要在我国实现现代化的进程中继续发挥 “排头兵” 的作用，以“增创新优势，更上一层楼，率先基本实现社会主义现代化”为目标统揽全局，交好物质文明建设、精神文明建设、政治文明建设三份答卷，就必须在推进理论创新、体制创新和科技创新方面继续先行先试、创造性的实践，进一步做好创新这篇大文章，因而经济特区立法就要以创新实践为源泉，进一步做好立法创新这篇大文章。