拓展立法新空间　创造发展新优势

1992年7月1日，七届全国人大常委会第二十六次会议通过了《关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》，为深圳充分发挥改革开放的试验场和窗口作用，注入了强大的推动力。深圳市历届人大常委会十分珍惜特区立法权，在遵守宪法的规定和法律、行政法规的基本原则的前提下，根据特区实际大胆探索，勇于创新，特区立法工作取得了一定成绩。截止2003年10月31日，深圳市人大及其常委会共制定218项法规（含修改和废止决定），其中属于经济特区立法205项；较大市立法13项。在经济特区法规中，约三分之一是在国家相关法律法规尚未制定的情况下，借鉴香港及国外优秀法律文化先行先试的；三分之一是根据特区经济发展和改革开放的实际需要，遵循宪法的规定和法律、行政法规的基本原则，对国家法律、行政法规进行必要变通、补充和细化的；还有三分之一是属于为加强行政法制、环境保护、特区城市管理以及精神文明建设需要而制定的。初步形成了适应深圳经济特区社会和经济发展以及城市管理所需要的，与国家法律体系和广东省法规相配套的，与国际惯例相衔接的特区法规框架。

　　一、授权立法在促进特区改革开放，建立市场经济体制和两个文明建设中发挥了重大作用

　　（一）规范了市场主体。我们先后制定了股份有限公司、有限责任公司、合伙、股份合作公司、国有独资公司、国有资产管理、商事、企业清算、企业破产等条例，为加快企业改制，推进国企改革，建立一个成熟的市场经济奠定了法制基础。在规范市场中介机构方面，制定了律师条例、注册会计师条例、建设监理条例、纪经人条例、房地产行业管理条例、公证条例、财产拍卖条例、行业协会条例等，推动了市场中介的改革与发展，为市场提供了多层次、多功能、较为规范的社会中介服务。

（二）促进了市场体系的发育和成长。深圳紧紧围绕市场体系和要素市场的建立进行配套立法，目前已在 7个方面与国家法律、行政法规成型配套并各具特色：一是房地产市场的立法比较完善。制定了土地使用权出让、房地产登记、房屋租赁、房地产转让、住宅区物业管理、规划土地监察、房地产行业管理等条例，实行了土地使用权拍卖、住宅区物业管理实行业主委员会聘请专业公司管理物业的模式等等；二是劳动力市场和社会保障的立法比较超前。我们制定了劳务工、劳动合同、劳动安全、职业技能鉴定、最低工资、欠薪保障、工伤保险、失业保险、企业员工基本养老保险等法规，不仅为特区劳动力市场的管理提供了基本的法律依据，同时也为建立和健全特区社会保障制度，保障特区市场经济健康发展发挥了积极作用；三是建筑市场的立法坚持高标准。我们较早地制定了建设工程施工招投标、建设工程质量、建设监理等重要法规，大大加强了对特区建筑市场的管理力度，并为国家建筑市场立法提供了有益经验；四是运输市场的立法比较注重引进国外的管理模式。我们参照和借鉴香港、新加坡的管理模式，制定了出租小汽车、中小巴、港口管理、中小型客车营运、道路交通管理处罚等法规，公共交通实现了法制化管理；五是医疗市场的立法比较注重改革。我们制定了社会医疗机构管理、公民无偿献血及血液管理等法规。特别是公民无偿献血及血液管理条例在全国率先出台后，引起很大反响；六是技术市场的立法比较注重高科技产业发展，政策较为优惠。制定了企业技术秘密保护条例和高新技术产业园区条例，保障和促进了高科技产业发展，使深圳成为全国高新技术产品出口基地和高科技交易中心；七是商品市场的立法比较及时，顺应了规范市场的法制需要。先后制定了打假条例、计量条例、产品质量管理条例、酒类管理条例、价格管理条例、商品市场条例等，确立了自愿、平等、等价有偿、诚实信用、公平竞争的社会主义市场经济交易原则，有力地维护了特区的社会主义市场经济秩序。这7个方面的法规促进了特区以市场化为导向的改革，促进了要素市场的发育和健康成长。

（三）推动了国有企业改革，加快了国有资产战略性重组，使多种所有制经济公平竞争，共同发展。深圳自获得立法权以来，在国企改革、国有资产管理、多种所有制经济等方面共制定了 9项法规、7项规章和15项政府规范性文件。第一，为建立国有资产管理及运营体系，制定了国有资产管理条例、企业法定代表人任期经济责任审计条例。第二，鼓励大型企业与跨国公司之间“强强联合”。先后出台了企业集团暂行规定、涉外企业管理暂行规定，加快国有小企业改革意见和重点扶持一大批大型企业集团改革和发展的若干意见。第三，为促进关系国计民生的垄断行业的国有企业的发展，使其做强做大，出台了国有独资有限公司条例。

（四）加强了城市环境保护和城市法制化管理，促进了可持续发展和精神文明建设。在环境保护方面制定了环境保护、水资源保护、饮用水源保护、环境噪声污染防治、固体废弃物污染防治、防止海域污染、园林绿化、水土保持、河道管理、生态公益林等法规。正是由于完备的环境立法保障，使深圳被国家先后授予国家环境保护模范城市、国家卫生城市、国家园林城市、国家优秀旅游城市、全球环境 500佳等称号。在城市管理和精神文明建设方面，为依法治理深圳经济特区治安环境，制定了社会治安综合治理条例、暂住人口管理条例、出租屋管理条例、消防条例等。围绕把深圳建成园林式、花园式、现代化国际性城市的宏伟目标，我们重视加强城市规划、建设、管理。制定了城市规划、坚决拆除违法建筑、规划土地监察、市容和环境卫生管理、殡葬管理等条例。在城市管理法制化的同时，我们重视以立法促进精神文明建设，坚持“两手抓，两手都要硬”的方针，制定了查处黄赌毒违法行为决定、公共图书馆条例、捐赠公益事业管理条例、促进全民健身若干规定、宗教事务条例、奖励和保护见义勇为人员条例、授予荣誉市民称号规定等法规，促进了两个文明的协调发展。

　　二、在立法工作中正确处理改革与立法的关系，突出特区授权立法的先行性、试验性、突破性和补充性特点

　　把立法决策与改革、发展决策有机地结合起来，以立法促改革和发展，又以改革的精神、发展的思维指导立法，是特区立法实践的主旋律。

　　（一）以立法巩固改革的成果。我们坚持用法规形式把特区改革成果固定下来，及时实现改革的政策和措施的法律化、制度化。如深圳在全国最早实行土地使用制度改革，在全国敲响了土地使用权拍卖第一槌。 1988年深圳提请广东省人大出台了深圳经济特区土地管理条例，把土地使用权以拍卖、招标、协议等方式出让的改革成果以法律形式固定下来，为国家修改宪法提供了经验。再如，目前在全国范围内推广的社会统筹与个人帐户相结合的社会保险模式，我们对这一改革成果及时进行专项立法，出台了企业员工基本养老保险条例，市政府则以规章形式对医疗保险和补充养老保险作出规定。十年来，在劳动保护和社会保障两个方面，共制定了十几项法规和法规修正案，一个覆盖全社会的多层次的社会保险体制在深圳已初步形成。

　　（二）以立法推进、引导改革，适当超前立法，为改革的中期和远期目标服务。对特区经济发展急需的、应兴应革的事项在国家法律、行政法规尚不明晰或没有做出规定的情况下，率先予以规范。 1998年10月深圳制定了政府采购条例，被称之为规范政府消费行为的“阳光法案”。通过立法，建立政府采购制度，不仅推动了传统的财政支出管理制度的改革，而且节约了政府资源，加强了廉政建设。

（三）以改革的精神进行立法实践，不仅在立法的内容上体现改革精神，敢试敢闯，敢于借鉴，而且在法规草拟的途径、法规项目的立项等方面，大胆改革，先行先试。在立法的内容上，我们不局限于在国家已有的法律、法规基础上搞实施细则而是根据深化改革、扩大开放的需要，结合特区实际，在不违反宪法规定和法律、行政法规基本原则的前提下，大胆探索，创制新的法律规范。在立法内容上，我们还大胆借鉴发达国家和地区的成功经验，如公司立法、房地产立法、中介组织立法等较多地借鉴了香港和新加坡的作法，取得了很好的效果。我市的城市规划条例借鉴了香港的“法定图则”制度，定期向公众进行法定图则展示，不仅将规划程序、内容公开化，而且吸纳市民参与城市规划决策与监督。我们拓宽法规草拟途径，让专家参与立法。格式合同条例是由我市法制研究所草拟的。国有独资公司条例和商事条例则由常委会法工委与中国社科院法学研究所合作草拟，实践证明，效果很好。

十年来，特区立法有力地保障了深圳经济的飞速发展和社会的全面进步，为深圳经济特区在改革开放和体制创新中更好地发挥“试验田”、“排头兵”的作用，创造了良好的法制环境。特区的法制优势，尤其是立法优势，已经成为我市经济社会发展的推动器。深圳经济特区的经济发展和立法实践充分证明，全国人大常委会授予经济特区立法权是完全正确的。 2000年3月15日九届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国立法法》，用法律的形式再一次肯定了经济特区立法权，并且还赋予经济特区所在地的市以较大市的立法权，进一步扩大和规范了深圳的立法权。

三、拓展立法新空间　创造发展新优势

“法与时转则治，治与世宜则有功”。立法必须与时俱进，适应形势的发展变化，适应改革开放、经济发展和社会进步的需要。只有坚持与时俱进，立法才具有旺盛的生命力。党的十五大报告明确要求特区在“体制创新、产业升级、扩大开放”等方面继续走在全国前面，发挥对全国的示范、辐射、带头作用；党的十六大报告要求：“鼓励经济特区和上海浦东新区在制度创新和扩大开放等方面走在前列；”党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出了完善社会主义市场经济体制的目标、任务、指导思想和原则。从初步建立社会主义市场经济体制到完善社会主义市场经济体制，目标更伟大，任务更艰巨。实践告诉我们，完善法律法规要比制定法律法规困难得多，涉及的权力配置和利益调整的矛盾与冲突，也将会更加尖锐、更加复杂。同时，监督和保证法律法规严格实施的要求也提到了重要日程。温家宝总理视察深圳时指出：“今后深圳仍然可以作为新形势下改革的试验地、开放的窗口，继续发挥示范、带头作用。从全国来讲，一些重要的改革还可以放在深圳来进行试验、试点，在这方面深圳的优势是其他地方不可替代的。”广东省委要求深圳增创科技新优势并在 2005年率先基本实现现代化，成为社会主义市场经济体制的先行区和可持续发展的示范区，并明确要求深圳市应成为全省的“率先基本实现现代化的示范市”、“依法治市的示范市”，在观念、产业、体制、环境、党建等方面实现五个创新。这一系列重任，为深圳经济特区进一步改革开放和发展提出了更高的要求。要完成这一系列历史使命，就必须发挥特区的立法优势，实现立法先行性、突破性、试验性、补充性作用。特区的“二次创业”，没有特区立法的开拓保障作用和先行先试功能，是不可想象的。

面对经济特区的新使命，应当引起我们注意的是，国家已经确立了建设完善的社会主义市场经济体制的目标，为此制订了大量的法律、行政法规，特区授权立法的特殊性、变通性已经不像授权初期那么明显。但是，经济特区的地位和作用没有变，特区立法的使命还没有完成。随着改革的纵深发展，授权立法在我国法制建设中的功能不是萎缩了，取消了，而是提出了更高的要求，即立法的数量会越来越少，立法的难度、质量要求却会越来越高。就特区未来的走向而言，市场经济深层次的问题尚未解决，制度创新任务仍然艰巨，经济特区授权立法在未来的发展中还有比较广阔的空间。

深圳以经济体制改革为重点的制度变迁已经走过了 20多年的历程，市场化改革不断深入，社会主义市场经济体制已经初步建立。但是，初步建立的社会主义市场经济体制还不完善，深化改革还面临着许多需要解决的问题。第一，计划经济体制的一些深层次问题还没有完全解决，例如，国有经济布局战略性调整任务还很艰巨，国有资产管理体制和管理方式还需创新；投融资体制改革进展较慢，民间资本投资还有很多制约，公用事业监管体制需要完善；市场体系尚不成熟，特别是资本市场发育不够，市场规则和市场秩序建设需要加强，等等。第二，政府职能转变任务艰巨，政府与企业、政府与市场、政府与社会边界不清，政府介入具体的经济、社会事务仍然较多，公共管理和公共服务职能薄弱，政府机构设置和运作方式还不适应中国加入世贸和市场经济发展的需要。第三，经济体制改革的逐步深入，越来越触及政治、文化、社会体制等非经济领域的改革，总体协调、整体改革的任务非常艰巨。这些问题，既是深化改革要突破的瓶颈，也是特区立法探索的新空间新方向。根据改革新的形势和要求，深圳要继续高举思想解放的大旗，发扬敢闯敢试的精神，按照“高起点、大思路、大动作”的指导思想，协调推进经济、政治和社会领域的各项改革，争取在完善社会主义市场经济体制的新一轮改革中走在全国前列，为率先基本实现现代化和建设国际化城市提供法制保证。为此，根据十六届三中全会的精神，在完善社会主义市场经济体制方面，我们今后立法工作的初步设想是：

第一，继续坚持以经济立法为中心，服务于经济建设大局。我们将紧紧围绕市场体系和要素市场的建立进行配套立法，积极为建立社会主义市场体制提供法制规范。如在加强市场体系建设方面，将着重探讨民营企业、产权交易、资产评估、企业员工持股、法人内部治理结构等；在促进高新技术产业发展方面，着重研究风险投资机制、技术入股、知识产权、深港高科技产业带等问题。

第二，继续推进行政管理体制创新，建立有限和有效政府。政府既是改革的组织者，同时又成为改革的对象，政府自身的改革已成为完善市场经济体制的关键。首先，必须明确市场经济条件下的政府职能定位，提出建立有限与有效政府的改革目标，实现向法治政府、有限政府、服务政府、高效政府的转变。其次，应把推进政府机构和行政行为的法定化提到更加突出的地位，特别是要尽快实行政府机构组织、职能和编制的法定化和行政程序的法定化，这对于建立有限政府，实现决策的科学化、民主化，降低行政成本，提高行政效率，具有决定性的意义。再次，继续深化审批制度改革；改革并完善公务员制度，探索实行公务员分类管理制度；完善监督机制，形成严密规范的监督体系。

第三，继续完善现代产权制度，形成新型财产占有关系。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，是完善基本经济制度的内在要求，是构建现代企业制度的重要基础。应以产权改革为核心，用立法推动各类企业深化改革。要大力推进国有经济布局的战略性调整，实现国有企业产权主体的多元化、分散化、社会化，创新国有资产管理体制和管理方式，使股份制成为公有制的主要实现形式，形成国有资本合理流动的机制。同时要大力发展和积极引导非公有制经济，放宽市场准入，创造公平竞争的市场环境。在资本社会化和新型财产占有关系形成的进程中，要以法律手段维护各类合法财产的权利，促进产权的流动重组，使混合经济取代各种所有制成为基本的经济形态。

经过十年的努力，虽然特区法规框架已经基本形成，但摆在我们面前的立法任务仍然十分繁重。中央希望深圳在加快新行政体制、深化国有企业改革、调整优化经济结构等方面率先推进，争取在新形势下继续走在全国前面。鼓励我们在服务业领域开放方面先行先试，大胆探索和试验。无论是哪个方面或哪个领域的先行先试，都必须有法律规范的依据和保障，都必须是立法上的先行先试。为此，我们要振奋精神，奋发努力，真抓实干，兢兢业业，与时俱进，用好特区立法权，拓展立法新空间，增创我市立法新优势，着力营造一个法制健全、管理规范、服务高效、秩序优良、环境优美的社会发展环境。