充分运用特区立法权 打造海南体制、产业和环境特色

各位领导、各位专家、同志们：

    受厚宏同志委托，我代表海南省人大常委会“运用特区立法权营造发展优势”课题组，根据半年多来的课题调研情况，围绕此次会议主题作一发言，向大家交流和请教。

    一、海南建省以来运用特区立法权的实践和启示

    建省办经济特区以来，海南根据特区的具体情况和实际需要，紧紧围绕经济建设这个中心，以创新为动力，在体制改革、扩大开放等方面进行积极的立法探索和实践，为推进海南的改革发展稳定作出了应有的贡献。截止 2003 年 10 月底，海南省人大及其常委会共审议通过或批准地方性法规和法规性决定决议 289 件，其中，经济特区法规 26 项。

    海南建省办特区以来的立法创新实践，大体可分为三个阶段：第一阶段是建省初期，即 1988 年至 1992 年。这一阶段主要是以中央和国务院的有关文件为立法依据，以经济和行政管理立法为重点，以优惠政策为主要内容，将中央给予海南经济特区的优惠政策上升为法规，使其规范化、固定化。第二阶段，为 1993 年至 1997 年。党的十四大之后，在全国实行全面开放，经济特区的优惠政策优势逐步弱化的情况下，这一阶段的立法主要围绕增创体制、法制优势，改善投资环境而展开，特区立法进入了从单项突破到整体推进的时期，是海南特区立法进程中思想较为解放，敢于创新的特区精神体现得比较好的时期，对于一些国家法律法规尚未作出规范的领域大胆进行了试验性、先行性立法，在国内外产生了一定影响。第三阶段，是 1998 年至今。党的十五大提出，要进一步办好经济特区，鼓励经济特区在体制创新、产业升级、对外开放等方面继续走在前列，发挥对全国的示范、辐射、带动作用。在这一阶段，海南立法工作的指导思想是，把立法同改革开放的重大决策结合起来，围绕全省发展的中心任务，以立法推进和保障经济社会全面发展。适应市场经济要求的法规趋于完善，同时在处置积压房地产、促进旅游业发展等方面取得了比较重要的立法成果。

    （一）注意将国家赋予的优惠政策以立法的方式进行固定和规范。如根据国务院国发 [1988]24 号文件精神，及时出台《海南经济特区股份有限公司条例》，使股份公司这种现代企业制度在海南率先以法规形式确立。外商投资条例、洋浦经济开发区条例、旅游管理条例、土地使用权有偿出让转让规定等法规也及时将国务院给予海南的人员、外汇、货物自由进出和市场准入等优惠政策上升为法规，促进了海南招商引资和引入需求。

    （二）努力增创特区体制新优势，注重把改革成果以法规形式固定下来，以立法指导、保障和推进改革的深入。如《海南经济特区基础设施投资综合补偿条例》，以立法推进基础设施建设投资体制改革，率先运用股份制形式进行基础设施建设，并以项目相关的土地等作为补偿，鼓励各类企业投资基础设施，有效地引导了投资方向。海南高速公路和机场，都是以此种方式进行投资建设的。企业改革是经济体制改革的中心环节，我省率先以立法形式对省、市、县属国有企业、控股企业经理（厂长）实行聘任制，制定了海南经济特区企业国有资产条例及实施细则，率先对企业国有资产实行委托运营或授权管理，当时被称为国有企业资产管理制度改革的“海南模式”。率先制定并适时修订海南经济特区城镇从业人员养老、失业、医疗保险等条例，为国有企业改革提供了保障。海南经济特区股份有限公司条例、有限责任公司条例、股份合作企业条例等市场主体法规的先后出台，有效地促进了现代企业制度的建立、发展和市场经济运行机制的形成。为培育“小政府、大社会”的体制特色，我省较早制定了《海南省人民政府工作规则》和《海南省国家公务员录用办法》等一系列规章，首先从政府自身权力开刀，坚决减少“看门收票的”，增加“打扫卫生的”，树立“大服务”的管理观念。

    （三）千方百计以扩大开放加快特区发展。海南建省办经济特区的初衷就是开放，海南发展的希望在于开放，海南以开放的理念和发展的思维来立法，在各项立法中努力作用于开放，服务于开放。

    一是促进开放格局的形成。通过立法形式确定的企业直接核准登记制度、项目业主股份制度、燃油附加费制度和直接申报纳税制度、社会保障制度等，这些制度方面的创新，一时间使海南成为全国关注的焦点，对扩大开放、吸引海内外投资、增强海南聚集生产要素的能力起到了十分积极的作用。

    二是促进开放、统一、规范的市场体系的形成。如在制定旅游条例时规定，“外省市旅行社可以组织省外旅游团队直接到本省进行旅游活动”，率先开放旅游市场。在法律服务市场的方面，制定《海南经济特区律师执业条例》，允许设立个人律师事务所，同时还允许律师与当事人协商收费，既维护了法律服务秩序，又促进了法律服务市场发育和发展。为规范市场行为和市场秩序，还先后制定了劳动合同管理、反不正当竞争、产品质量监督管理、商品交易市场管理、建筑市场管理、文化市场管理等方面的法规规章，初步形成了统一、开放、竞争、有序的大市场和自愿、公平、等价、有偿、诚实、信用的市场机制。

    三是创立适应开放的新管理体制。海南大胆借鉴香港、新加坡等地区先进立法经验，制定《海南经济特区企业法人登记条例》，率先对企业审批体制和投资体制进行改革，变企业设立审批为依法直接登记，将 192 项行政审批事项缩减为 24 项，方便投资者并有效地推动相关投资体制的改革。借鉴国际先进经验，制定了《海南经济特区机动车辆燃油附加费征收管理办法》，将过去由多个部门分别征收的养路费、过桥费和公路运输管理费，合并为燃油附加费，由交通部门统一征收，取消公路上的一切关卡，实现了“一脚油门踩到底”。借鉴国际惯例制定的《海南省旅游条例》，率先实行“国民待遇”、“落地签证”等。

（四）立足于本省的自然资源条件，推动具有海南特色的经济发展战略的实施。多年来，海南积极围绕“一省两地”（即新兴工业省、热带高效农业基地、热带滨海旅游胜地）发展战略的实施开展立法，推动经济的健康、快速、可持续发展。

    一是以立法推动热带高效农业的发展。及时制定了《海南省无公害瓜果菜管理保护规定》，修改了《海南省土地管理条例》，出台了《海南省基本农田保护规定》等。

    二是以立法促进海岛旅游业的健康发展。 1998 年制定出海南省旅游管理条例及相关规定， 2001 年，又重新制定了海南省旅游条例，确立了将海南旅游业推向全国乃至全世界大市场的基本思路，强化开放办大旅游的意识，特别是在全国率先取消“地接”制度，允许外地旅行社直接组团来海南旅游。

    三是以立法促进海洋产业的发展。海南管辖的海域面积达 200 万平方公里，这是海南发展经济的独特优势。省人大常委会在制定全省性海域使用管理法规的条件尚不成熟的情况下，于 1999 年先行批准了海口市制定的《海口市海域使用管理规定》，实行海域有偿使用和海域功能划分制度，促进所辖海域的综合管理、合理利用和持续开发，也为制定全省性的海域使用管理法规积累了实践经验。

    四是以立法促进生态省建设，推动和保障可持续发展。省人大及其常委会从建省办经济特区伊始就重视生态环境的保护和资源的合理开发利用，坚持“开发、建设与环境保护协调发展”的原则，相继出台了《海南省环境保护条例》、《海南省自然保护区管理条例》等 14 件地方性法规。 1998 年，省人大常委会针对开发建设中一些地方严重破坏红树林和珊瑚礁等重要海洋生态资源的情况，及时制定了《海南省红树林保护规定》、《海南省珊瑚礁保护规定》。 1999 年 3 月，省二届人大二次会议作出了《关于建设生态省的决定》，省人大常委会及时批准了《海南生态省建设规划纲要》，使可持续发展上升到一个新的水平。

    海南在特区立法实践中也存在一些问题和不足，主要是：

    一是运用经济特区授权立法的工作发展不平衡，有起有落。建省初期运用得较好，后期则运用得较少。原因有多方面，但基本的一条，是在特区政策优势弱化的条件下，没有及时和有效地把立法重点转到营造良好的综合发展环境上来，以至于对特区立法空间的发现和拓展不够。

    二是在立法工作中思想还不够解放，实践还不够大胆。在许多时候拘泥于现有条条框框，创新性的特区立法较少，与各兄弟特区对照还有较大的差距。

    三是还没有真正建立起鼓励立法创新的机制和条件。如，一些政府部门在立法中往往受部门利益的影响较重；立法机关自身建设亟待加强，立法人才偏少，立法经费不足，民主化、科学化的立法运作机制和奖励机制还不完备，等等。

    二、特区授权立法还存在一些理论和认识问题，迫切需要深入研究探讨

    特区立法与经济特区一样，是建设中国特色社会主义事业进程中出现的新生事物，难免有不完善之处。要用好、用足、用活特区立法权，必须逐步完善特区授权立法理论体系和法律规定。

    （一）明确海南特区授权性立法的性质、地位、效力等级。在司法实践中，当法律适用出现冲突时，一些法院漠视特区法规的效力，不适用特区法规的现象时有发生，这在特区与非特区之间发生的经济案件审理上表现得较为突出。为此，必须在法理上明确特区法规的效力等级。

    1 、明确经济特区授权立法的性质及其在我国现行立法体制中的地位，是明确特区法规效力的关键。我们理解，经济特区授权立法，具有授权主体的权力至上性。因此尽管其性质仍属地方立法范畴，但由于它可以突破法律和行政法规的非原则性规定，超越了一般地方立法的权限，可视为在经济特区施行的特别法。

    2 、为保证特区法规的应有效力，还应在执法实践中正确理解和处理特区法规与法律的关系，与行政法规的关系，与部门规章的关系等。

    （二）准确把握特区立法的权限和范围。（ 1 ）在形式方面，经济特区立法机关有权制定在经济特区实施的法规。即，授权立法在地域上应有一定的适用范围。全国人大授权海南立法，明令在海南经济特区而不是全省实施。为了区别于一般省级立法，海南将运用授权所立之法在名称上冠以“海南经济特区”，将一般省级立法在名称上冠以“海南省”。（ 2 ）在内容方面：一是根据国家立法机关的授权，就部分原本属于国家立法机关立法的事项进行立法，在经济特区实施。当然，这种立法权的行使是有严格限制的。二是根据国家立法机关的授权，结合经济特区的具体情况和实际需要，制定解决经济特区特殊问题的法规。三是根据经济特区的具体情况和实际需要，在授权范围内制定实施细则，以保证宪法、法律、行政法规在本经济特区的有效贯彻实施。

    （三）必须正确理解和贯彻法制统一原则。首先，应明确特区立法是全国法制的组成部分，因而必须遵循宪法和法律的原则，维护国家法制统一。“国家法制统一”原则要求特区法规必须具有合宪性。其次，经济特区绝不能为了本特区的地方利益，破坏法律、行政法规的基本原则在全国实施的统一性，使法律、行政法规的尊严和中央的权威受到损害。再次，“国家法制统一”原则还要求特区法规必须与 WTO 协议的基本规则相一致。这不仅有利于维护中国恪守承诺的国际信誉，而且当特区法规与他国发生国际贸易争端时，我国将在 WTO 争端解决机制中处于有利地位。

    与此同时，还应强调特区立法不同于一般地方性立法。创新、“先行”是特区立法的价值所在，因而应当允许和鼓励特区根据各自实际对已有法律的具体规定作适应变通，并在国家尚未立法的领域先行立法探索和实践。 由于我国各地经济文化发展差异很大，改革开放的深度、广度也大相径庭，国家立法特别是经济领域的立法不可能作出普适于一切地方、一切事项的具体规范。 特区立法授权决定在强调遵循宪法的规定、法律和行政法规的基本原则的同时，赋予经济特区根据具体情况和实际需要制定特区法规并在经济特区实施的权力。《立法法》也再次确认了特区立法的先行立法权和变通执行权。

     三、必须从新时期特区的功能定位出发，肯定特区立法的现实意义，拓展立法创新的空间

    经济特区、特区立法权的一个基本特征就是它们先行功能，一方面，特区的特殊地位和功能对特区立法提出了高要求，也是特区立法创新的根本依据和现实出发点；另一方面，特区立法的成效又直接决定了特区地位和功能的充分实现。要正确认识经济特区在新时期所处环境、功能定位和特有作用，坚定以立法创新增创特区新优势的信心。

    如何认识并赋予经济特区新的使命，使之焕发活力、加快发展，对于经济特区来说是一个具有根本意义的理论问题，也是特区立法创新的基本出发点。

    （一）坚定把特区办下去的信心和决心。 1992 年以后，我国经济社会发展进入了一个新的历史阶段，全方位、多层次、宽领域的对外开放的新格局逐步形成。这样，随着原来在经济特区实行的某些优惠政策和灵活措施在内地不少地方逐步推行，于是国内就出现了特区姓“特”还是姓“普”的疑问。

    研究经济特区在新时代背景下的定位问题，可以有多种角度，但基本的一点，在于中国国情的复杂性和生产力发展水平的不平衡性，这一基本国情决定了特区在中国这样一个大国走向现代化的历史进程中始终可以发挥“试验区”和“排头兵”作用。一方面，我国地域辽阔，经济发展不平衡，这将是一个长期存在的历史现象，各地开发建设总是有先有后、以先带后；另一方面，我国又处在从旧体制向新体制转变的过程中，许多深层次问题有待探索，而且经济全球化和“三个文明”的整体协调推进还会不断提出新的要求。这两个基本的方面，决定了我国在今后一个相当长的时期内仍然需要“试验田”。特区自身也应自觉强化“先行”的意识，勇于担当改革开放和现代化建设的先锋。

    在全国发展的一盘棋中，寻找有效的“转型途径”，探索更快的“发展道路”是经济特区的历史使命，只要发展的不平衡状态依然存在，只要改革没有最终完成，经济特区的特有功能就不能、也不会消失。在深圳经济特区建立 20 周年庆祝大会上，江泽民同志明确指出：那种以为在全国形成全方位对外开放格局的新形势下，经济特区的地位和作用可以削弱甚至可以逐步消失的看法，是不对的。党的十六大报告要求：“鼓励经济特区和上海浦东新区在制度创新和扩大开放等方面走在前列”。这些都鲜明地肯定了继续办好经济特区的重要性和必要性。

    （二）特区要敢于面对新挑战，依据正确的定位，实现立法工作思路和立法重点的转变。这个定位，就是“继续在体制创新、扩大开放、产业升级方面走在全国的前列”。只有这样，特区才能继续“特”下去，经济特区授权立法也才能成为我国现行立法体制中最具活力和最富创新力的组成部分。要随着特区地位、功能的转变，切实将立法重点由营造政策优势向营造以体制优势为核心的综合环境优势转变。

    为此，要在我国走向全面小康的历史进程中确定本特区的位置以及本特区各经济门类的发展定位和发展取向；在社会转型中寻求立法空间；在“入世”的过渡期中寻找先行试验的题材；在法律体系的薄弱环节寻求特区立法的“提前量”，使经济特区始终成为我国改革开放和经济社会全面协调可持续发展的排头兵。

    （三）经济特区具有继续发挥“先行、试验”作用的条件。一是特区在改革开放中长期“先行一步”所造成的体制、环境、观念以及经济发展水平等优势，是继续履行特区使命的客观基础。二是特区较高的发展水平和相对雄厚的经济基础，为先行试验提供了必要的物质保障。海南虽然总体经济实力不强，但旧体制带来的经济包袱也相对较小，改革制度的成本小，可以放开手脚向前闯。三是拥有立法权，是特区继续先行试验的政治条件。这个权就是先行权，创造权，优先试验权，是特区能够适应经济特区的实际情况、更好地促进经济特区经济发展和社会进步的重要保障。当一些具体优惠政策消失之后，特区立法权的优势更加凸显。四是海南要将各个特区的共同任务与本特区的特殊情况有机结合起来，形成自身立法的特色。海南作为我国的五大经济特区之一，它同深圳、厦门、珠海、汕头相比，面积大，基础差，有 80% 的地域是农村，还有一大片贫困山区和少数民族地区。海南是个拥有稀缺资源的经济特区。在 3.4 万平方公里的陆地和 80 万平方公里的大陆架中，蕴藏着蔚为可观的优势资源群落。可形成的产业有：热带作物种植加工业、热带滨海旅游业、热带海洋捕捞养殖业、石油天然气开采加工业等。再加上海南所处地理位置独特，在我国与东南亚国家的交往中占有明显的区位优势。这些自然条件和省情，使海南在特区立法中，要突出“一省两地”的发展主题，推动以丰富资源为依托的特色产业的开放和发展。利用海南地处开放前沿的独特地理位置，发挥其在中国经济融入全球化进程中的特殊作用。如运用特殊授权立法，发挥海南在祖国大陆同港澳台实现区域贸易自由化的进程中的特殊作用，在推进我国与东盟贸易自由化的进程中也可发挥自己的独特作用，使海南特区在开放的体制、机制上有新的突破。还可以利用海南以城乡结合型特区为特色，发挥其在普遍性国策实施和试验上的特殊作用。海南是唯一一个带有广大农村地带的特区，城乡人口比例、产业结构状况以及市场化进程相对指数、人民生活水平等主要经济指标，大体在全国居于中游水平，其总体状况，可以视作现阶段全国发展状况的一个缩影。因此，国家应将发挥海南作为特区和非特区的双重“试验”、“先行”功能有机结合起来，不仅支持和扶持它作为经济特区的地位和作用，而且可以在实施其他一切普遍推行的国策时，如在推进政治体制改革、完善人民代表大会制度、改革司法体制等诸多领域，都可以先在海南进行试验。成功了，有利于全局，不成功也不会影响大局。

    四、明确特区立法创新的总体思路

   （一）以完善经济特区的授权立法制度，为用好特区立法权提供更有效的保障。 《立法法》第 65 条和第 81 条直接规定了经济特区授权立法，在“适用与备案”一章中，也有三个条款涉及特区授权立法问题。《立法法》的上述规定，奠定了特区立法权在我国现行立法体制中的重要地位。但《立法法》实施三年来，国内外形势发生了较大变化，而《立法法》关于特区立法权的规定又较为粗略，有必要对《立法法》进行补充修改，或由全国人大对特区授权立法作出进一步的解释，对经济特区授权立法的性质、地位、权限和范围、效力等级、备案、裁决等作出较为完善的规定，为经济特区实现战略性转型提供重要保障。如在对我国法的渊源排列中，《立法法》没有将特区法规单列，而将其视为一般地方性法规。这就导致特区法规的效力处于一种不确定状态，直接影响了特区法规的有效实施。建议设立专章对授权立法（包括国务院授权立法与经济特区授权立法）进行特别规定，使之具有独立的法律地位和法律人格。

   （二）以正确处理法制统一与立法创新的关系，保证特区立法创新的正确方向。一是特区立法要以创新为动力，以发展的思维推动立法。只要符合“三个有利于”标准，不违背国家法制统一原则，就应该大胆地试、大胆地闯。二是要在明确特区立法权限范围的基础上正确运用特区立法权。要正确把握“变通”的尺度，把握“填缺”的空间，把握“创制”的时机。对于“填缺”，全国人大的授权决定虽然没有具体划定特区立法范围，但依据立法法，有关国家机关、国家主权、刑事法律制度、公民基本政治权利和人身自由权利、司法制度以及明确属于国家事权的立法权，必须由全国人大及其常委会行使，不属授权范畴。从七个法律部门对应分析，宪法和宪法相关法、刑法、诉讼与非诉讼程序法是特区立法不能涉及的；而行政法、民法商法、经济法、社会法的立法领域，则可在一定范围内涉及。三是处理好适度超前与现实需求的关系。“适度超前、有特色、可操作”应成为经济特区立法应当具备的基本特征。“适度超前”的实质是特区立法不能墨守成规，要有前瞻性，要有先行性；“有特色”要求特区立法不能照抄照搬，脱离实际，搞政策宣言；“可操作”是要求特区立法要立足于现实需要，具有可实施性、管用。

    （三）以立足省情、紧扣发展主题创新立法内容，拓展立法空间。海南省第四次党代会提出，要努力把经济特区特别立法权这一优势转化为营造良好发展环境的优势，制定出与通行规则相衔接、具有鲜明地方特色的法规。这是今后我省地方立法的总体目标、思路和要求。从三个方面实现突破：一是要以我国加入 WTO 为契机，充分运用特区授权立法，推动开放、促进改革、完善体制。二是要立足于本省生态、资源和区位优势，促进本省优势产业和特色经济的发展，推动经济结构调整和产业升级。三是实施性立法要结合本省实际和特区特点，有所创新。要始终把立法创新的立足点放在发挥自身特有的优势上，放在解决制约和影响海南经济发展的主要问题和急需解决的重大问题上。

    （四）以新的立法理念和现代法制精神指导立法实践，提高立法水平。 首先要坚持立法以民为本，立法为公。以民为本，就是要坚持把人民的根本利益作为立法的出发点和归宿，做到立法唯实、唯需、唯民，使立法更贴近生活、更贴近群众、更贴近实际，满足人民群众合理、合法的要求。要把立法为民与立法为公统一起来，强调依法治官、依法治权，科学合理地做到法规和规章草案中公民的权利与义务相统一、国家机关的权力与责任相平衡，避免出现权力大、责任小、义务少的现象。

    其次，要由注重数量向注重质量转变，真正把质量当作特区立法的生命线。不求“大而全”，注重“少而精”、“小而实”。既要防止“小法抄大法”，法繁扰民，又要防止“小法驾空大法”，难以操作。要为需而立，符合省情，立以致用。

    （五）以立法机制创新推进立法的民主化、科学化。立法民主，就是要在立法中坚持民主集中制的原则，实行开门立法；就是要体察民情、广集民意、博纳民智，以立法的民主性保证立法决策的科学性。对涉及社会热点问题的重大法规，要继续采取并完善向社会公布法规草案、举行立法座谈会、听证会、论证会、辩论会、网上征求意见等形式，直接听取社会各方面的意见，提高立法的公民参与度和透明度。

    （六）以用好重大事项决定权，更积极主动地参与地方改革和发展决策。充分发挥人大及其常委会重大事项决定权，启动程序较为简便、运用较为灵活，又无需追求体系完整的特点，将一些暂时不宜用法规形式规范的问题，以法规性决定的形式先行发布实施，从而提高决策效率，抢得可贵的发展时机。

    （七）以科学编制和落实立法规划，保证立法创新目标的实现。应将制定并不断完善立法规划作为一项必不可少的基础性工作，加以改进和提高。我省现已在公开征求社会各界意见建议的基础上，形成了《海南省三届人大常委会立法规划》。该立法规划形成后，还应根据形势的发展需求适时作出调整，结合年度立法计划滚动实施，以保证立法同全省发展的要求紧密结合。

    （八）以转变立法模式、改善立法工作的保障条件，强化人大在立法工作中的主导权。立法创新，迫切要求加快立法工作模式由政府主导型向市场（社会）主导型转变。在现有立法工作模式中，政府及政府部门在相当程度上处于主导地位，这种状况有利有弊，实行这一转变的目的在于兴利除弊。市场（社会）主导型的立法模式，要求人大在立法中变被动为主动。实现这一转变的目的在于解决立法需求与立法实践脱节以及克服部门利益倾向等问题。为此，要适应增加立法机关人员编制，建立立法工作人才库，加强全省立法人才和工作力量的整合。同时还要解决好立法的经费保障问题。

五、紧密围绕增创体制、产业和环境三大优势，拓展海南特区立法空间

    （一）以立法创新完善社会主义市场经济体制。加快发展有赖于体制创新，而体制创新必须沿着法制的轨道推进。一方面立法机关要及时将省委、省政府关于经济体制改革的重大决策以法规的形式确定下来；另一方面，省人大及其常委会作为地方立法机关，要以积极姿态寻找立法创新与体制创新的结合点，力争在新的一轮改革中更充分地发挥特区立法的优势，推动海南在体制创新方面有一个飞跃。

    在体制改革中推进立法创新，要按照全省体制创新的总体部署，遵循体制创新的指导思想和原则，围绕完善社会主义市场经济体制的目标和任务，以促进经济社会全面、协调和可持续发展为轴心来展开：

近期就推行国有资产管理体制改革和全面深化国企改革进行立法或作出决定，从根本上增强国有经济的活力和竞争力；制定《海南经济特区促进私营个体经济发展条例》，为放手发展私营个体经济消除体制障碍；就加强全社会的信用建设作出决定，推动形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度体系以及运作机制，培育政府信用、企业信用、中介组织信用、个人信用四大主体，建立起与海南社会经济发展相适应的社会信用道德和文化环境；制定《海南经济特区行政执法责任制条例》，推动政府体制创新和依法行政；作出加快海南经济特区行政审批制度改革的决定，促进政府职能转变，从根本上优化我省的行政环境；制定海南经济特区行业与中介组织条例，积极发展中介服务机构，大力培育和规范中介市场等。

    （二）以立法创新促进海南优势产业振兴，培育特色经济。建省以来，经过不懈探索，海南逐步找到了一条正确的产业发展道路，这就是在坚持全面、协调、可持续发展基本原则的前提下，构建具有海南特色的“一省两地”产业格局，最终形成和确立海南的产业特色和产业优势，实现产业振兴和产业富民。

    通过产业立法来促进产业发展，促进优势产业的形成和壮大，是一些发达国家经济发展的的重要经验。海南要以授权立法或作出决定的形式， 确立工业发展的指导思想和原则，走新型工业化道路，实现我省工业经济的跨越式协调发展； 加快海南经济特区信息产业立法，实施信息化带动工业化的战略； 制定海南省海域资产招标和拍卖管理办法，推动海域资源进入生产要素市场， 实现海域资产的优化配置和海洋产业结构的合理布局；加强海南经济特区文化体育产业立法，加快形成具有鲜明海南特色的文化产业体系；制定海南经济特区促进会展业发展的法规，利用我省独特的自然环境和完善配套的旅游设施发展会展经济，使之走向专业化、市场化、规范化和品牌化；继续深化和完善促进热带农业发展的立法，促进热带高效农业发展，等等。

    （三）以立法创新促进和保障海南生态省建设。 保护生态是海南发展的生命线，可持续发展战略是海南的第一发展战略。要通过立法促进人口、资源、环境与经济社会的协调发展，充分保护好生态，美化好家园，打好“健康岛”、“欢乐岛”的品牌，把海南建设成为中华民族的四季花园和全国人民的度假村。

    建省以来，省人大及其常委会先后出台了《海南省环境保护条例》、《海南省自然保护区管理条例》、《海南经济特区水条例》、《海南省森林保护条例》、《海南省林地管理条例》等 19 件与生态省建设相配套的地方性法规， 海南的生态环境优势已开始成为可持续发展的经济优势。 但总体来说，生态省建设 发展仍然较为缓慢。 目前的立法局限于生态环境保护范畴的居多，生态省建设的 相关配套法规尚未健全，立法的空白地带依然存在。部分法规已严重滞后或内容不严密、可操作性不强，不能适应形势发展的需要。 如何 借鉴国内外环境与自然资源立法的先进管理制度和措施， 以立法创新来解决我省生态省建设中面临的一系列突出问题，是我省一项紧迫而重要的任务。如制定海南省植树造林条例，制定资源开发环境管理条例，制定污染物排放管理法规，制定海南省海洋生态保护条例等。同时还要 认真清理、修订现行的有关法规、规章和其他政策性文件， 凡与生态省建设要求不相符合的，要及时修改或废止。

    （四）在入世条件下以立法创新提高对外开放水平。 海南岛屿型经济特征明显。特区的生命在于开放，海南建省十五年来所取得的一切成绩都是党的开放改革政策的生动体现；面对新世纪的挑战和机遇，海南的进一步发展也将取决于开放的深度和广度。目前我国将 WTO 规则转化为国内法的立法工作还存在不足，在知识产权领域、服务贸易领域、外商投资领域等方面的政策法规与 WTO 规则要求还有差距。因此特区作为对外开放的前沿阵地应先行一步与 WTO 规则衔接，用足用好特区立法权，加快制定和完善对外开放的法规，为形成我省体制、产业、生态三大优势创造良好的开放环境。建议制定《海南经济特区加快发展开放型经济的规定》，就扩大对外贸易、加大招商引资力度、鼓励“走出去”、投资与贸易软环境、测评体系和督促机制，以及明确部门职责与分工等作出具体规定，制定有效措施，以开放促发展。