海南省村民委员会选举立法调研报告

为做好《关于修改〈海南省村民委员会选举办法〉的决定（草案）》的审查修改工作，配合我省2010年村级组织换届选举工作，省人大常委会法制工作委员会会同省民政厅组成调研组，于2010年3月分别深入澄迈、东方、万宁等市县进行立法调研，召开了有相关市县组织部、民政局、农业局、公安局、妇联、乡镇政府、村民委员会、村民代表参加的座谈会，听取对我省村民委员会选举立法的意见和建议，并委托各市县人大常委会对本辖区内村民委员会选举的有关情况进行了调研。现将有关情况报告如下：

一、我省历届村民委员会选举概况

我省共有村民委员会2563个，已完成五次换届选举。从总的情况来看，历届村民委员会换届选举较为顺利，群众参与农村民主政治建设的积极性逐步提高，依法、民主选举意识增强，一批办事公道、遵纪守法、群众信任、带领群众共同致富的能人脱颖而出，农村基层民主得到进一步发展。以2007年第五届换届选举为例，全省村民的参选率达95.8％，比上届提高6个百分点。其中，海口、三亚、文昌、临高、陵水、保亭、琼中、白沙等市县参选率达97％以上。村两委干部中高中以上文化程度占66.2％，比上届提高了7.3个百分点；大专以上文化程度的占6.1％，比上届提高了4.5个百分点，其中回乡大学生212人。同时，农村致富带头人、年轻干部及妇女干部的比例明显提高，“两委”班子成员中，农村致富带头人占57％，比上届提高了4个百分点；35岁以下的班子成员占20.9％，比上届提高了4.5个百分点；女干部占20.3％，比上届提高了2.5个百分点。

二、我省村民委员会选举中存在的主要问题

（一）村民委员会成员中妇女的比例较低，不利于农村工作的有效开展。国家村民委员会组织法和我省的村民委员会选举办法均规定“村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额”，但是实践中妇女干部的产生却较为困难。由于农村传统的重男轻女思想影响，一些农村妇女所受的教育相对较低，一般较少参与社会公共事务，民主意识较为淡薄，参与村民委员会选举的积极性不高，部分群众对妇女参加村民委员会选举存在偏见，致使我省村民委员会成员中妇女所占整体比例偏低，在个别市县较为突出。东方市在第四届换届选举中有22个村民委员会选不出妇女干部，第五届换届选举增至35个村。妇女干部的缺乏直接影响着村民委员会职能的有效发挥，特别是家庭矛盾调解、计划生育人口管理、妇女维权等工作难以有效开展。

（二）个别村民选举委员会存在推选不规范、不依法履行职责等问题，影响选举工作进程。根据国家村民委员会组织法和我省村民委员会选举办法，村民选举委员会是主持村委会选举的唯一合法的机构，由村民委员会召集村民会议、村民代表会议或者村民小组会议直接投票推选产生。实践中主要存在三个方面的问题：一是个别村民委员会不履行召集会议推选选举委员会的职责，致使选举工作无法开展。如澄迈县老城镇大道村委会以种种理由阻挠换届选举，不召开村民会议推选产生村民选举委员会。二是村民选举委员会的产生不规范。实践中，大多数村采取召开村民代表会议的方式推选村民选举委员会。但由于村民代表的产生不规范，导致村民选举委员会的产生不规范。例如，万宁市龙滚镇端熙村在推选第五届村民选举委员会时，有2位不是第四届村民代表参加了推选；和乐镇英文村第三届村民代表到2004年底已任期届满，但没有连选连任，在推选第五届村民选举委员会时，以第三届村民代表来进行推选。三是个别村民选举委员会集体不依法履行职责，导致选举无法进行。例如，乐东县新庄村选举委员会主任孙文发现自己难于选上村主任，便操纵选举委集体干扰选举，导致选举未果。澄迈县桥头镇西岸村选举委员会在主持正式投票选举过程中，选民投票完毕后，其全体成员弃下票箱不进行唱票计票，干扰选举结果的产生。

（三）选民登记难度较大，引发选举纠纷。我省村委会选举办法规定，村民按照户籍所在地进行选民登记；对于户籍不在本村的，要求其在本村居住一年以上并履行村民义务，经户籍所在地公安机关出具证明，并经村民选举委员会确认方可进行选民登记。但在实践操作中，该规定仍难以适应农村人口流动性较大和农村工作的需要，存在以下四个方面的问题：一是个别村民的户籍登记不规范。户籍是选民登记的主要依据，但实践中既存在一些村民没有办理户口和身份证的现象，又存在个别已经到外地落户的人员还保留原户籍，具有两个户籍的现象。同时，由于村民“户在人不在”或“人在户不在”的情况较为普遍，如外出打工人员、下岗职工回农村务农、外地人员在村里长期承包土地、妇女外嫁后没有迁移户口等等，这些情况给选民登记带来难度，成为竞选各方争议的焦点，引发矛盾。二是“履行村民义务”的规定在实践中难以操作。由于农村已取消农业税、村提留等税费，村民义务难以界定，在认定选民资格时易引发争议。三是由村民选举委员会对申请在本村参加选举的人员资格进行认定，缺乏权威性。部分选民对这种做法不予认可，认为选举委员会仅是主持选举的机构，哪些人可以参加本村的选举应由村民会议或村民代表会议讨论决定。四是对“大学生村官”等适应新农村建设需要而出现的现象尚未作出规范。由于受到选民资格问题的限制，目前仅有部分地方允许回乡的大学生参加村委会选举，不利于提高农村干部的素质。

（四）部分村由于参加选举的人数不过半和候选人得票数不过半，导致选举无法完成。根据国家村民委员会组织法和我省村民委员会选举办法的规定，有选举权的村民过半数投票，选举有效；被选人获得参加投票的选民的过半数选票，始得当选，即村委会选举必须实现“两个过半”。但在实践中，部分村由于外出务工人员过多、部分村民民主意识淡薄、家族宗派势力干扰村民投票等原因，造成参加投票选举人数不超过本村选民的半数，导致选举无效，或者被选人未获得参加投票选民的过半数选票，村委会成员无法选出。据不完全统计，澄迈、文昌、昌江等7个市县第三、四、五届村委会选举中就有近142个村委会出现不能实现“两个过半”的情况。2007年第五届村委会选举中，万宁市197个村委会中就有25个不能实现“两个过半”，占12.69％；儋州市228个村委会中由于参加选举的选民人数不过半等原因造成另行或重新选举的有33个，占14.47％。有的村在另行选举中“越选越乱”，选票更加分散，甚至出现多次选举仍然不能实现“两个过半”的现象，如乐东县利国镇官村、九所镇镜湖村和昌江县海尾镇南罗村等，造成人力物力的大量消耗、群众对选举不信任等问题，使得选举工作无限期的搁置，村委会难以产生，村的各项工作难以开展。

（五）选举程序不规范，流动票箱监管及委托投票、代写选票中问题较为突出。多数市县反映，流动票箱、委托投票和代写选票已经成为选举中产生舞弊行为的主要环节，主要存在以下问题：一是流动票箱的适用过滥，监管不力。流动票箱在我省适用非常普遍，但大多未按照规定限制适用对象，对流动票箱的具体对象没有进行事先讨论和公布，适用范围过于宽泛，甚至出现以流动票箱代替投票站投票的现象。同时，在使用流动票箱投票过程中缺少有关人员监督，出现个别工作人员代替他人投票的现象，村民的秘密投票权利得不到保护。二是接受委托投票的人数过多。根据村委会选举办法的规定，每个选民可以接受三人委托投票。但实践中接受委托投票的人数过多，还存在转委托等现象，不利于真实反映选民的意志。三是代写选票不规范。实践中，代写的适用范围随意扩大，不再限于法规规定的文盲或者残疾不能亲自填写选票的村民，成为一些人拉拢选票的工具。个别地方存在一个选民代表全家以至更多的人统一领取选票并集中代写选票的现象，造成少数人代表多数人选举，选民不能真实表达自己的意愿。

（六）农村家族势力、宗族势力不同程度地影响选举，贿选等破坏选举行为较为突出。由于受封建残余思想的影响，宗族意识在不少农村群众中依然残留，有的还根深蒂固。不少农民的选举取向，首先看家庭，其次看家族，再次看宗族。同时，由于村干部在一事一议、村级资源分配中能掌握一定的权力，在工作中有时倾向于代表自己利益的家族或宗族。因此，在选举过程中出现以姓氏、村民小组等为纽带的帮派走村串户拉选票，采取给群众送烟、送物、请客送礼及违法许诺等形式搞贿选的现象，甚至出现以暴力手段破坏选举的情况。例如，澄迈县长流镇康安村两村民被查出参与贿选、破坏选举工作秩序的违法事实。万宁市东澳镇岛光村个别人纠集人马在选举日到该村的选举会场进行破坏；东澳镇龙山村陈姓、卓姓两派竞争十分激烈，大打出手；和乐镇港上村村委会在推选选举委员会人选中，村民林云雄因领选票之事与选举工作人员发生争执，砸坏票箱。乐东县镜湖村选举主会场发生多起打架斗殴事件，维护秩序的公安人员也被不法分子围攻；乐东县还出现抱岁村办理委托起争执、新联村捣乱选举现场、冲坡村打砸票箱、十所村抢撕选票等16宗破坏选举的案例。此类现象严重阻碍了选举的顺利进行，对农村稳定造成不利影响。

（七）个别村委会成员素质较低，村民委员会成员职务终止和罢免程序启动困难。由于现行规定对候选人的资格没有作出规定，部分当选的村民委员会成员文化素质较低，个别还是文盲，影响农村工作的开展。在澄迈、东方等地还出现已被追究刑事责任的村民当选村委会主任的现象，严重扭曲了农村实行民主选举、民主管理的意义。而村委会成员一旦当选，却难以依法免去其职务。因为，根据我省村委会选举办法规定，村民委员会成员在履行职务过程中因犯罪行为被追究刑事责任后，职务终止需经村民会议决定，实践中由于村民会议难以召集而无法终止其职务。对村民委员会成员启动罢免程序，需要本村五分之一以上有选举权的村民联名提出罢免要求，并经由选举权的村民过半数通过，在实践中同样存在罢免程序难以启动、罢免要求难以表决通过等困难。例如，东方市小岭村村委会主任卞人俭因刑事犯罪被公安机关羁押，在此期间因罢免程序难以启动而无法及时对其村委会主任职务进行罢免。

（八）换届选举后的交接工作不顺畅，新一届村委会工作受到影响。有的市县反映，由于家族、宗族利益冲突、上届村民委员会对新当选的村民委员会不满等原因，个别村出现拒绝移交公章的情形，恶意毁坏集体财务账册、工作档案、土地承包合同等材料，严重影响了新一届村民委员会履行职责和开展工作，也对农村稳定造成不利影响。

三、完善我省村民委员会选举的立法建议

（一）明确妇女候选人产生方式，确保至少有一名妇女当选。为了保证当选的村民委员会成员中有妇女成员，建议在选举办法中明确规定，村民委员会成员中妇女应当至少有一个名额，并对妇女候选人的产生环节作出特殊的规定。要求村民委员会成员候选人中，妇女应当至少有一个名额；由选民直接提名的女性候选人没有被确定为候选人的，按照得票多少确定一名女性候选人；由选民直接提名的候选人中没有女性候选人的，村民选举委员会报经乡镇人民政府同意，指定一名女性候选人。

（二）规范村民选举委员会的推选，完善村民选举委员会不履行职责时的救济机制。建议规定村民委员会应当按照规定的时间主持召开村民会议、村民代表会议或者村民小组会议推选村民选举委员会成员；村民委员会怠于行使该项职责时，由乡镇人民政府选举工作指导机构主持召开。对于不履行职责的村民选举委员会成员，可以由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议予以免职；对被依法追究刑事责任或者被劳动教养的村民选举委员会成员，规定其职务自行终止。村民选举委员会集体不依法履行职责，致使选举工作无法正常进行的，由乡镇人民政府选举工作指导机构主持另行推选选举委员会及其成员；在选举大会召开过程中，选举委员会不依法履行职责的，由乡镇人民政府选举工作指导机构负责主持完成选举大会。

（三）区分不同情况，进一步完善选民登记。对于户籍不在本村的村民，建议规定其在居住一年以上、本人申请参加选举的，经本村村民会议或者村民代表会议讨论同意，可以进行选民登记，但不得在户籍所在地重复登记。同时，为了积极引导各种 力量 参与农村建设，根据中共中央中办发[2009]20号《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》的精神，对于大中专毕业生、复转军人、国家机关和企事业单位提前离岗或者退休人员等户籍不在本村的居民，建议规定经本人申请并经村民会议或者村民代表会议讨论同意，可以作为本村选民登记，参加选举。

（四）增加对候选人资格的规定，加强对村委会选举工作的正确引导。为了有效提高村民委员会成员的素质，加强对年轻干部的培养，应该对候选人的条件作出规定，建议规定候选人应当拥护宪法，办事公道、廉洁奉公、遵纪守法、热心为村民服务，一般具有初中以上文化程度，没有严重违法违纪问题，选举期间没有被追究刑事责任或被劳动教养，没有因受侦查、起诉、审判而被羁押。并对候选人的年龄作出引导性的规定，建议候选人男性一般不超过六十五岁，女性一般不超过六十岁。

（五）建立候选人与选民见面的竞选机制，推动选举公开、公平、公正。在过去的换届选举中，由于程序上没有设定候选人向选民宣示任职设想的渠道，这不仅影响选民了解候选人，仅凭印象或个人好恶投票，也容易造成拉票贿选等破坏选举的现象。因此，建议明确规定选举委员会应当组织候选人与选民见面，介绍任职设想，回答选民的问题，这对于健全竞选机制，实现选举公开、公平、公正具有重大意义。

（六）完善流动票箱的监管，加强对委托投票和代写选票的规范。建议严格限定流动票箱的使用对象，仅限于老弱病残等不能前往选举大会会场或者投票站投票的选民，具体适用对象应当由村民代表会议讨论决定，并张榜公布。流动票箱必须配备两名以上选举工作人员和一名监票人，乡镇人民政府选举工作指导机构应当派员随行监督。对委托投票建议规定每个选民只能接受一人的委托。为了避免代领选票和代写选票中的舞弊情形，建议规定选票应当由选民本人凭选民证领取和填写。文盲或者因老弱病残不能亲自填写选票的，可以委托其信任的人按其意愿代为填写。受委托代写人只能为一人代写。文盲、老弱病残对象由村民代表会议讨论决定，并张榜公布。

（七）完善第三次选举程序，保障选举工作顺利完成。在经历两次选举后，仍无法实现“两个过半”的情况下，如果再次按原有程序进行第三次选举，不仅同样无法保证完成选举，还可能激化群众间的矛盾，不利于农村的和谐稳定。因此，建议对第三次选举的程序作特殊性的规定。如规定，经两次选举仍无法依照规定程序完成选举的，报有关部门审核同意后，应当举行第三次选举，第三次选举不适用选举有效票数和当选票数“两个过半”的规定，候选人按照得票多少当选。同时，为避免该特殊程序被滥用，应当对其适用的审批程序作出严格规范，建议规定如需举行第三次选举，应由村选举委员会报告乡、民族乡、镇人民政府，提交前两次选举情况的文字、影像、录音等材料，经乡、民族乡、镇人民政府报市、县、自治县人民政府同意，并报省民政部门审核同意后，方可适用该特殊规定。

（八）明确界定贿选等破坏选举的行为，加大查处力度。由于实践中破坏选举的行为表现形式多样、程度不同，对其进行明确界定存在一定的难度，对其进行处罚缺乏有效性和及时性。建议对贿选等破坏选举的行为作出具体可操作性的规定，如规定在选举过程中，代表候选人及其亲友直接或者指使他人用钱财或其他利益收买选民、选举工作人员或其他候选人，以及违反法律、法规许诺当选后给予相关利益，影响或左右选民意愿，影响选举结果的，应当认定为贿选。对参与或指使他人以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等违法手段参选的，一经发现即取消其参选资格，已经当选的，其当选无效；违反治安管理规定的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（九）简化程序，完善村民委员会成员职务终止和罢免的规定。一是应当结合我省实际，规定在以下几种情形下村民委员会成员的职务自行终止：在任期内死亡、丧失民事行为 能力 的；被依法追究刑事责任或者被劳动教养的；因受侦查、起诉、审判而被羁押的；在任期内连续六个月以上不履行职责的；户籍迁出本村不再履行本村村民义务的。二是应当放宽罢免条件。建议罢免程序与村委会选举程序同等对待，规定罢免村民委员会成员，须经有选举权的村民过半数到会，并经参会选民过半数投票同意。

（十）发挥乡镇政府的指导作用，保证村民委员会公章及材料顺利移交。为了顺利实现新旧两届村民委员会之间的衔接，保障新任村民委员会及时开展工作，建议对公章等材料的移交作出规定，建议规定上一届村民委员会应当在选举日将村民委员会印章移交乡镇人民政府封存保管，由乡镇人民政府在确认选举有效的当日将其移交新一届村民委员会。上一届村民委员会应当在选举结束7日内将村民委员会办公场所、办公用具、集体财务账册、固定资产、工作档案、债权债务及其他相关材料等，移交新一届村民委员会。上一届村民委员会拒不移交的，由乡镇人民政府强制移交。 （此文章来自于省人大系统 2010 年度优秀调研成果汇编）