《海南省住宅区物业管理条例》立法后评估报告

海 南 省 人 大 法 制 委 员 会

海南省人大常委会法制工作委员会

根据今年省人大常委会工作要点，今年 4 月 7 日至 21 日，由省人大法制委员会、省人大常委会法工委牵头组织，对《海南省住宅区物业管理条例》（以下简称《条例》）实施 10 年来的情况进行评估。为了做好这次评估活动，专门成立了由常委会副主任毕志强同志任组长，部分常委会委员、法制委委员、省人大代表、民主党派代表、专家学者、省住房和城乡建设厅、省房地产协会为成员的评估组。评估工作分动员、调研、分析和总结四个阶段进行。为了体现评估的民主性，评估组在海南日报、海南在线等媒体上公开评估的 内容 及联系方式，让社会各方面参与评估活动。 4 月 7 日，评估组听取了省住房和城乡建设厅做了关于《条例》实施情况的汇报。之后，即前往海口、三亚、琼海等三个城市进行了调研、实地考察。其间，召开了多次座谈会，走访了几家有代表性的小区，实地了解了物业管理的具体情况。还委托文昌、保亭等 7 个市县人大常委会组织对《条例》在本行政区的实施情况进行评估。 4 月 21 日，评估组召开会议，根据调研和社会各方面反映的情况，对《条例》实施的效果、存在的问题与原因，进行了全面分析和认真的评价，并提出了修改的意见和建议，形成了评估报告。现将有关情况报告如下：

一、《条例》实施取得的主要成效

《条例》 实施 10 年来，对于规范我省物业管理活动，化解矛盾纠纷，维护业主合法权益，促进物业服务行业发展和社会再就业，发挥了积极作用，取得了良好的效果。

（一）促进了全省物业服务行业的发展，扩大了社会就业。 其主要表现在 : 一是物业服务企业迅速发展，服务规模进一步扩大。据不完全统计，《条例》颁布实施前，我省当时的物业服务企业仅有 152 家，管理建筑面积仅 560 万㎡，管理项目近 290 个；而 《条例》实 施 10 年来，我省的物业服务企业已发展到 703 家，管理的建筑面积超过 4895 万㎡（占城镇建筑面积的 42% ），物业管理项目有 1283 个。二是物业服务主营业收入增幅较大。据统计， 1999 年物业服务主营业收入 4704 万元， 2009 年主营业收入约 10 亿元，比 1999 年主营业收入增长近 22 倍，约占当年全省 GDP 的 2% 。三是物业服务领域进一步拓展。物业服务从单一性的住宅区，发展到写字楼、酒店、商厦、学校、医院、工厂、机场等多种物业服务类型；物业服务的区域已从主要集中在海口、三亚，发展到琼海、陵水、保亭、五指山等市县。珠江、鸿州、富南、海航恒禾等一些优秀的物业服务企业，其业务已从本岛拓展到了北京、上海、深圳、郑州、长沙、南宁、北海等大中城市。四是促进了社会就业。《条例》实施前，物业行业从业人员仅有 4200 人；《条例》实施后，从业人员已超过 63000 人（其中 40 岁至 50 岁的从业人员数约占该行业的 20% ），占全省第三产业城镇从业人数的 4.4% 。五是服务质量进一步提高。截至 2009 年底，全省获得“全国城市物业管理示范、优秀”项目 22 个，获“海 南省物业管理示范、优秀”项目 73 个；获 “海南省生态文明住宅小区”项目 20 个。如，海口市万恒城市花园小区居住 6000 多户，原为有名的“上访小区”。该小区党支部和物业企业联合开展物业服务与创建优秀物业示范小区相结合、优质服务与争做文明公民相结合活动，先后被评为“安全文明小区”、“卫生先进小区”、“无毒小区”、“海南省物业管理优秀示范小区”等荣誉称号。

（二）规范了物业服务行为，保障了各方主体的合法权益。 第一、严格执行市场准入，加强物业服务资质监管。我省物业管理实行严格的资质管理，把好物业服务企业进入市场的关口。目前，全省取得物业资质证书的物业服务企业达 703 家，其中一级资质企业 6 家，二级资质企业 24 家，三级资质企业 528 家，暂定资质企业 145 家。省物业管理行政主管部门针对前阶段物业服务存在的无序竞争状况开展整治活动，规范物业服务行为，推进物业服务标准化，有 23 家二级资质企业被降为三级，对 43 家三级物业服务企业做出了限期整改的决定，海口市加大力度，取缔无资质、管理差的物业服务企业 56 家。第二、实施物业服务招投标，促进物业服务市场化。省政府根据《条例》的有关规定，制订了《海南省物业管理招标投标管理办法（试行）》等有关配套办法，并规范和完善了物业服务行业招投标管理机制。截至 2007 年底，全省通过招投标获取物业服务项目的共有 470 个，占全省物业服务总面积 28% 。海口市自 2005 年起，就建立了对物业服务招投标实行监管制度。近 5 年来，该市共批准采用协议方式选聘前期物业服务企业行政许可 402 宗，办理物业服务邀请或社会公开招投标监管 84 宗。第三、规范物业服务收费，保障不同主体的合法权益。为了落实《条例》中有关物业收费的规定，省物业管理行政主管部门会同省物价主管部门先后制定了《海南省物业服务收费管理办法》、《关于公布我省物业管理等级收费标准的通知》及《海南省物业小区公共水电费分摊办法》等规范性文件。明确规定了收费标准、计价方式及计费起始时间等，有效地规范了物业服务企业收费行为，遏制了物业服务乱收费、乱摊费的现象，保障了业主、使用人和物业服务企业的合法权益。

（三）有效调处物业服务纠纷，维护了社会稳定。 我省各级物业行政主管部门认真有效调解非诉讼的物业管理纠纷，防止了矛盾激化，取得了很好的社会效果。一是重点指导符合条件的物业服务小区及时召开业主大会，选举产生业主委员会，及时调处业主与物业服务企业、业主与开发商等各类物管矛盾和纠纷。二是主动走访各物业服务小区，发现纠纷苗头及时调处，变事后被动调处为主动及时介入处理。如海口市住房和城乡建设局每年处理物业纠纷就有 100 多宗，基本做到有诉必理、及时调解、件件落实。近几年，三亚市住房和城乡建设局会同相关部门处理了若干起社会影响较大的业主与开发商、业主委员会与物业服务企业、新老业主委员会之间的矛盾纠纷。此外，《条例》还为我省法院系统提供了审理相关案件的法规依据。如海口市美兰区法院自 2004 年 9 月至 2010 年 4 月。三亚市城郊区法院在 2008 和 2009 两个年度，共审理物业纠纷案件 33 件，有效地维护了社会稳定。

二、《条例》自身存在的主要问题

《条例》实施 10 年来，虽然取得了明显的成效，但也存在制度设计自身的问题，其主要表现在：

（一）缺乏对其他行政主管部门和基层政权组织参与物业管理的规定，难以形成合力。 物业服务贴近社会最基层，关系着人民群众的切身利益，涉及建设、规划、园林、消防、城管、工商、治安、物价、水电、通讯等诸多部门和行业，直接影响居民安居乐业和社会稳定。这一特性，决定了在进行物业服务时，既要强化行业行政主管部门的职责，又要发挥其他行政部门特别是基层政权组织的作用。而《条例》仅规定了物业行政主管部门对物业服务进行管理、监督和指导的内容，忽视了其他行政主管部门和基层政权组织、居民社区自治组织的作用，难以应对管理过程中出现的一些矛盾纠纷问题。如海口市现有物业服务企业 456 家，从业人员 38000 名，各类小区 800 多家，总建筑面积约 32000 万平方米，而且新建小区的竣工面积每年还以 400 多万平方米速度在增长。面对这种现状，仅靠市住房和城乡建设局 4 名工作人员进行管理，难以及时有效地处理一些物业服务纠纷等问题。

（二）设定召开业主大会和成立业主委员会的门槛过高，不切合实际。 《条例》规定，首次业主大会的召开必须是已出售房屋建筑面积过半和出席的业主（或委托代理人）持投票权过半；业主委员会的成立必须是经过全体业主所持票数过半数通过。实践证明，这种规定不符合我省实际，难以操作。究其原因：一是，我省有相当一部分小区物业省外人员购买多，且常住率低，空置率高。据不完全统计，海口市这类小区约占 40 ％，入住率均在 40 ％以下。而三亚市入住率不足 30 ％，如蓝色海岸小区共有 1860 户，但常住业主不到 400 户，即便是春节期间，入住率也达不到 50% ，致使首次业主大会的召开和业主委员会的成立无法达到法定条件。而有些具备成立条件的小区，由于业主物业管理意识不强，参与度不高，也难以成立。据统计，在全省实行物业管理的 1283 个小区中，已成立业主委员会的只有 452 个，成立率为 35 % 。而三亚市仅有 13.3% 。二是，由于《条例》规定首次业主大会召开的一个主要条件是“出售房屋建筑面积过半”，而实践中有些规模较大的小区建设周期长，分若干期开发。第一期的业主已经居住和使用物业若干年后，小区的后期开发还在进行，以致在相当长的时间内难以完成 50% 的售房面积，因而无法召开首次业主大会，成立业主委员会。

（三）供水供电设施产权及收费的法律关系未予明确，业主和物业服务企业的权益受到侵害。 《条例》尽管规定住宅区内供水、供电企业收费应当直接抄表到户，但并没有得到有效地执行。究其原因，除了供水供电企业不严格执法外，《条例》也缺乏对小区水电设施产权制度做出明确规定。据了解，我省大多数通往小区的水电设施存在着三种产权。其中，供水供电企业的管网产权仅到小区总表；从总表到业主住宅的这段供水供电设施产权为小区业主共有；业主住宅的设施归业主所有。这种产权混杂的状况，造成原本应由供水供电企业承担设备安装、养护维修费及水电损耗费用，最终转嫁到业主和使用人的身上。本应由供水供电企业直接抄表到户、收费到户，转嫁到物业服务企业代为收取，由此引发管理费用等纠纷。同时，在小区规划建设、图纸设计，均未明确预留供水、供电、供气、通讯等管网或征求这些企业意见，造成日后纠纷。据了解，全省因水电费收取而引发的纠纷约占物业纠纷的 70% 。

（四）专项维修资金使用条件严格，难以发挥作用。 《条例》规定，维修资金的使用，要经业主委员会审核、业主大会批准后才能实施。而启动审核、批准的法定条件十分严格，在实践中很难操作，特别是在应对自然灾害等突发情况，需要对设施设备进行维护时，却无法使用。既影响业主正常生活，又容易引发社会不稳定，也致使大量的维修资金闲置，无法发挥其应有的效能。据不完全统计，截至 2009 年底，全省共缴存住宅专项维修资金 10.15 亿元，仅使用 358.2 万元，使用率不到 0.035% 。

（五）物业服务收费标准长期不变，导致物业服务企业经营困难。 《条例》规定物业管理费，实行政府指导价。《条例》出台的当年，省政府及相关部门就制定了指导性的物业服务收费标准，但 10 年来一直未做调整。而 10 年来物业服务成本（工资、社保、材料等）却比当年大幅增长。据了解，我省 2008 年物业服务成本比 2000 年增长了 67% ，其中工资增长 65% ，社保增长 73% ，维护成本增长 51% （其中材料费上涨 53% ）。面对服务成本大幅增长的沉重压力，一些企业为维持生存，减轻企业负担，不得不减少人员，甚至侵占共用部位、共用设施设备经营收入；还有少数企业干脆甚至主动放弃对旧、老小区的物业管理，以致这些小区出现管理真空，造成小区生活秩序无法正常运转。

三、关于《条例》修改的几点建议

通过此项评估，我们认为根据国家《物权法》和国务院《物业管理条例》的有关规定，从建设 海南国际旅游岛实际需要出发 ，有必要针对《条例》实施过程中和制度自身存在的主要问题进行修改，使本《条例》能更好地服务发展大局，突出海南特色，增强可操作性，以推动我省房地产业和物业服务业健康发展。特提出如下修改建议：

（一）将原《条例》更名为《海南经济特区物业服务与管理条例》。 从目前我省物业服务的情况看，物业的服务领域已 从当初单一的住宅区，向写字楼、酒店、商厦、学校、医院、工厂、机场等领域延伸拓展 。物业不仅是对物权的管理，更重要的是对业主提供物业服务。根据我省房地产发展中出现的新情况、新问题，运用特区立法权，对《条例》的修改做出一些创新性和变通性的规定，务使物业服务更切合海南的实际，科学可行。建议将《条例》的名称修改为《海南经济特区物业服务与管理条例》。

（二）强调发挥街道办事处（乡镇人民政府）、居民委员会和相关职能部门的作用。 街道办事处（乡镇人民政府）、居民委员会和其他职能部门在维护社会稳定、创建和谐社区方面具有不可替代的作用。《条例》应当增加这方面的规定。如负责组织、协调召开业主大会及业主委员会的选举、换届工作，指导业主大会和业主委员会依法履行职责 , 协调处理物业服务活动中的纠纷，化解矛盾，把纠纷解决在社区，消灭在萌芽状态。社区居民委员会应当协助业主委员会开展和谐社区、文明社区创建活动。城管执法、房地产开发、财政、民政、价格、公安、城乡规划、市政公用、环境保护、工商行政管理等其他职能部门应当按照各自职责，做好与物业管理、服务有关的工作。可以实行物业管理联席会议制度。由街道办事处（乡镇人民政府）负责召集，由社区居民委员会、公安派出所、物业服务企业、业主委员会或者业主代表、相关企业等方面人员组成，组织协调物业管理与服务中的有关问题，消除影响社会稳定的不良因素。

（三）适度放宽召开业主大会和成立业主委员会的条件。 从我省商品房空置率过高的情况看，根据《物权法》及国务院《物业管理条例》设定的条件，召开业主大会和成立业主委员会难度较大，因此需根据我省的实际对其进行变通。一是，按照不同空置率的比例，设定召开业主大会和成立业主委员会的不同条件，降低其门槛；二是，扩大除业主以外的其他使用人参与物业管理的权利。三是，对于分期开发的商品房项目且房屋出售并交付使用的建筑面积达到该小区建筑总面积一定比例以上的，就可召开首次业主大会，成立业主委员会。四是，建立业主委员会成员的职务终止罢免机制，防止其成员在物业管理或招聘、更换物业服务企业中谋取私利。五是，发挥物业管理协会的作用，指导和规范物业服务企业的服务行为，实行行业自律。

（四）明确供水供电等设施产权关系，实行抄表、收费到户。 为了减少有关收费纠纷，《条例》有必要从设计、建设、投资等产权关系的源头上做出新的规定。一是，对于新建住宅小区内的供水、供电、供气、通讯设施设备，应当由供水、供电、供气、电信、有线电视等企业负责设计、建设、维护和管理，产权所有，由其直接向最终用户收取有关费用。二是，对于旧建住宅小区内的供水、供电、供气、通讯设施设备，由业主大会决定租赁或转让给供水、供电、供气、通讯等企业，这些企业应当接收并实行抄表到户、收费到户。三是，明确规定供水、供电、供气、通讯等企业对小区供水、供电、供气、通讯设施设备维修养护的职责。

（五）区别不同情况，规定使用专项维修资金的标准。 专项维修资金是业主为公共设施设备的维修，保障其正常运转而缴纳的资金。《条例》应区别不同情况，采取不同使用标准。对于正常维修和养护，实行《条例》规定的一般程序。而对于因发生自然灾害或严重故障致使公共设施设备遭受损坏，需要进行维修养护时，可以不需启动业主委员会和业主大会核准程序，由物业服务企业可先行向物业行政主管部门申请动用，事后追认即可。同时规定，专项维修资金实行“业主自缴、银行代管、政府监管”的管理机制；制定专项维修资金续筹办法；定期公布专项维修资金保值增值、使用情况，增加透明度，主动接受业主的监督。  
    （六）适时和适度调整物业服务收费的标准。 物业收费涉及到群众的切身利益，实行政府指导价是必要的，但也还应随着社会收入的增长而进行调整。一是，省 价格部门应当会同省建设行政主管部门，根据住宅物业种类、服务水平和 管理成本 等 情况 ， 适时调整。二是，计价标准既可以依照企业资质等级收费，也可以按企业实际服务水平收费；既可以对常年住户逐月收取，也可以对居住半年以上的业主按年收取。三是，禁止发展商和有关行政主管部门以促销为由，采取的诸如送物业服务、物业收费打折等严重侵犯物业服务企业和其他业主合法权益的行为。

（七）进一步规范和完善法律责任。 法律责任是强化物业管理服务的重要手段，而《条例》在某些方面设定的权、责、利不对等，规定权力的同时，缺乏相应的法律责任约束。如开发商拒不移交建设材料、不提供物业管理用房、不配合成立业主委员会；业主委员会不报送备案材料；被解聘的物业服务企业不向业主委员会移交有关手续；供水供电企业不实行抄表到户，不直接向业主收取相关费用；物业服务企业违反合同，重复收费、超标准收费或擅自增加收费项目、扩大收费范围；挪用专项维修资金等行为，《条例》应规定明确法律责任。